IV SAB/Wr 145/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. w Wydziale IV w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy M. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 7 czerwca 2018 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy M. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy M.; IV. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz skarżącego kwot 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] VI 2018 r. J. Z. (dalej "skarżący") złożył za pośrednictwem platformy ePUAP do Wójta Gminy M. (dalej "organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: ilości funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach w Urzędzie Gminy M., wysokości nagród przyznanych funkcjonariuszom publicznym na poszczególnych stanowiskach w roku 2015, 2016 i 2017 oraz wskazanie kryteriów, według których nagrody były przyznawane. Skarżący zastrzegł przy tym, by informacji udzielić mu na skrzynkę odbiorczą w platformie ePUAP. Skargą z dnia [...] VII 2018 r. skarżący zakwestionował bezczynność organu żądając: stwierdzenia bezczynności, zobowiązania organu do załatwienia wniosku, uznania bezczynności za rażąco naruszającą prawo, wymierzenia organowi grzywny w kwocie [...] zł oraz zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazano, że pomimo upływu ustawowego terminu organ nie udostępnił żądanych informacji, ani nie została wydana decyzja odmowna. Według skarżącego żądane informacje mają bez wątpienia charakter publiczny, bowiem dotyczą gospodarki finansami publicznymi. Skarżący podkreślił też, że wniesienie skargi na bezczynność nie musiało być poprzedzone ponagleniem i poparł ten pogląd cytatami z orzecznictwa sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Organ wyjaśnił przy tym, że udzielił skarżącemu żądanej informacji w dniu [...] VI 2018 r., wysyłając ją za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres: [...]@gmail.com. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu – Wójta Gminy M. – w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Bez wątpienia wójt gminy należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330, ze zm.) – dalej jako "udip". Jest bowiem organem władzy publicznej. Także wnioskowane informacje stanowią informacje o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.d i pkt 5 lit.c udip, bowiem dotyczą problematyki zatrudnienia osób sprawujących funkcje publiczne oraz sposobu dysponowania majątkiem publicznym. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z 20 XII 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z 19 V 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego w dniu [...] VI 2018 r. za pośrednictwem platformy ePUAP, co skarżący potwierdził urzędowym poświadczeniem przedłożenia. Co istotne, skarżący we wniosku jednoznacznie zaznaczył sposób i formę, w jakich odpowiedź ma być udzielona. Zastrzegł bowiem, by informacji udzielić mu na skrzynkę odbiorczą w platformie ePUAP. Organ miał 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 udip. Tymczasem organ w ustawowym terminie nie udzielił informacji w sposób wskazany przez skarżącego. Organ w odpowiedzi na skargę podniósł wprawdzie, że w ustawowym terminie wysłał informację za pośrednictwem zwyklej poczty elektronicznej, jednak w ocenie Sądu czynność taka nie może być w okolicznościach sprawy uznana za wykonanie obowiązków wynikających z przepisów udip. Sąd zwraca uwagę, że w świetle dyspozycji z art. 14 ust. 1 udip organ związany jest nie tylko zakresem informacji wskazanym we wniosku ale również "sposobem i formą", w jakiej informacja ma być udzielona (w orzecznictwie zob. np. motywy wyroku WSA we Wrocławiu z 27 IV 2017 r., IV SAB/Wr 29/17 – publ. CBOSA) . Stosownie do art. 14 ust. 1 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w "sposób i w formie" zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W takim jednak przypadku aktualizują się po stronie organu obowiązki instruktażowe względem wnioskodawcy określone w art. 14 ust. 2 udip. W okolicznościach sprawy przesłanie przez organ żądanej informacji zwykłą pocztą elektroniczną, zamiast za pośrednictwem żądanej przez skarżącego platformy ePUAP, dokonane zostało z naruszeniem art. 14 ust. 1 udip i nie może być traktowane jako załatwienie wniosku. Organ zbagatelizował określone we wniosku sposób i formę udostępnienia informacji. Co więcej, postępowanie organu uniemożliwiło ustalenie w sposób bezsporny okoliczności zasadniczej, a więc czy wnioskowana informacja w ogóle została skarżącemu doręczona. Jak wynika z odpowiedzi organu na wezwanie Sądu, organ nie dysponuje urzędowym poświadczeniem doręczenia informacji, ani też żadnym innym dowodem, który by potwierdzał fakt otrzymania informacji wysłanej skarżącemu zwykłą pocztą elektroniczną. Okoliczność zaś wniesienia skargi na bezczynność organu po dacie wysłania skarżącemu żądanej informacji sugeruje, że wnioskowana informacja nie dotarła do skarżącego. W takich warunkach nie ma podstaw do uznania, że organ załatwił wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że organ pozostaje w bezczynności względem skarżącego w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako bezwzględnie wiążące sąd (zob. K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Samorząd Terytorialny, 2004/4, s. 34). Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów udip, tak więc należy go uznać za wystarczający. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ w ustawowym terminie wysłał skarżącemu żądaną informację, zaś uchybienia organu dotyczyły sposobu i formy jej udostępnienia, a konkretnie platformy, za pośrednictwem której informacja miała zostać skarżącemu dostarczona. Postępowanie organu w tym zakresie nie wykazuje znamion złej woli czy celowego ograniczania prawa jednostki do informacji o sprawach publicznych. Stanowi jedynie konsekwencje nieuważnej lektury wniosku lub braku świadomości skutków pominięcia "sposobu i formy" udostępnienia informacji wskazanych we wniosku. Powyższe okoliczności przemawiają również za nieuwzględnieniem wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa. Grzywna ta w ocenie Sądu stanowi rodzaj sankcji stosowanej w przypadkach skrajnych, gdzie postępowanie organu zasługuje na szczególną dezaprobatę z pozycji celów określonych w przepisach udip. W niniejszej sprawie taki przypadek nie wystąpił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).