IV SAB/Wr 153/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi G. S. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta J. – Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. G. S. (dalej: skarżący, wnioskodawca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta J.-Z. (dalej: organ) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie "art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993, Nr 61, poz. 284 ze zm.) art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2014, poz. 782) poprzez nieudzielenie w terminie ustawowym czternastu dni od daty złożenia wniosku, żądanych informacji publicznych". Wniósł o: 1) zobowiązanie przez Sąd organu do wykonania wniosków w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku; b) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; c) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu 2 lipca 2016 r. złożył do organu, za pomocą poczty elektronicznej wniosek Nr 163/16 o udostępnienie informacji publicznej. Do dnia 25 lipca 2016 r. organ nie udostępnił żądanej wnioskiem, informacji publicznej. Pismem z dnia 15 lipca 2016 r. znak: [...] organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu udostępnienia żądanych informacji publicznych. Organ umotywował takie działanie dużą ilością spraw prowadzonych przez pracowników Urzędu. Ponadto organ powołał się we wspominanym piśmie na art. 36 k.p.a., który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Skarżący uważa, że uchybieniem organu jest przesunięcie terminu załatwienia sprawy ze względu na dużą ilość obowiązków pracowników Urzędu ponieważ art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie zna takiej przyczyny opóźnienia. Zdaniem skarżącego uchybienie przepisom prawa dokonane przez organ "uzasadniają uznanie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Właściwe w sprawie będzie wymierzenie organowi grzywny aby w przyszłości nie naruszał obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności aby bezzasadnie nie przedłużał terminów udostępnienia informacji publicznej". W skardze skarżący przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta J.-Z. podał, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia 2 lipca 2016 r. Ponadto nadmienił, że w 2015 r. do organu wpłynęło ponad sto wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym roku wniosków jest już ponad osiemdziesiąt. Wnioski są składane głównie przez G. S.. Gmina J.-Z. liczy niecałe pięć tysięcy mieszkańców, w tutejszym urzędzie na chwilę obecną zatrudnionych jest niewiele ponad 30 pracowników administracyjnych. Przedłużenie terminu udostępnienia informacji publicznej nastąpiło z uwagi na dużą ilość spraw prowadzonych przez pracowników Urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta J.-Z. w sprawie udzielenia informacji publicznej. Podkreślić należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest instytucją nową, wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011, Nr 6, poz. 18). I tak podstawę orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania stanowi przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne w sprawie jest, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Jednakże tak w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (...). (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 r.; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011 r.). Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd doszedł do wniosku, że nie jest ona zasadna. Z uwagi na oznaczony przedmiot skargi dostrzec należy, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014, poz. 782) dalej: u.d.i.p.; udostępnienie informacji publicznej na wniosek nastąpi bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1) jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1; podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących terminy załatwienia spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialno-prawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 72/14). Jak wynika z przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dopuszczalne jest wydłużenie 14-dniowego terminu – w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd w wyniku analizy akt sprawy stwierdził, że skarżący wnioskiem z dnia 2 lipca 2016 r. Nr 163/16 "na podstawie art. 61 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993, Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. 112, poz. 1198 z późn. zmianami)" zwrócił się do Burmistrza Miasta J.-Z. o udostępnienie informacji publicznej – poprzez udzielenie odpowiedzi "Jakie kroki prawne, administracyjne powziął Burmistrz J.-Z. po zapoznaniu się z Wezwaniem skierowanym do Burmistrza przez G. S., Wezwaniem datowanym: 02 czerwca 2016 r.?" Pismem z dnia 15 lipca 2016 r. nr [...] organ powołując się na "art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015, poz. 2058 z późn. zm.)" zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek nr 163/16 z uwagi na dużą ilość spraw prowadzonych przez pracowników urzędu. W związku z powyższym organ wyznaczył nowy termin udzielenia odpowiedzi do dnia 2 września 2016 r. Odbiór powyższego pisma wnioskodawca potwierdził w dniu 19 lipca 2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru). W dniu 26 lipca 2016 r. skarżący wniósł do Sądu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta J.Z. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2016 r. organ wskazał, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek nr 163/16, w dniu 29 czerwca 2016 r. – załączając jego kserokopię. Pismem, o którym mowa wyżej organ poinformował skarżącego, że "organ wykonawczy gminy gospodaruje swoim zasobem poprzez zawieranie umów określonych w ustawie z dnia 21.08.1977 roku o gospodarce nieruchomościami oraz w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgłaszane przez mieszkańców wnioski dotyczące użytkowania terenów gminnych są weryfikowane w ramach prowadzonych między innymi inwentaryzacji mienia gminnego. Ponadto poinformowano skarżącego, że organ wykonawczy gminy będzie miał na uwadze jego wniosek z dnia 2.06.2016r." – odbiór pisma skarżący potwierdził w dniu 1 lipca 2016 r. Mając na uwadze przebieg tego postępowania Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta J.-Z. nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowań. Zauważyć należy, że nowy termin załatwienia sprawy określony był zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Przepis przy tym nie określa przesłanek dopuszczalnego go zakreślenia a nadto, że nie został on wyznaczony w sposób wykraczający poza to na co pozwala ustawa. Odpowiedzi udzielono w terminie do którego się zobowiązał. W sprawie bez znaczenia jest okoliczność, że organ w zawiadomieniu o udzieleniu odpowiedzi z dnia 15 lipca 2016 r. powołał się w nim na art. 36 k.p.a., skoro do takiego wskazania był uprawniony na podstawie uregulowania u.d.i.p. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. H.B.12.01.2017 r.