IV SAB/Wr 16/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022 I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych. W piśmie z dnia 17 listopada 2021 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i zatytułowanym "zażalenie", skarżąca M. D. (dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) podniosła, że jest rodzicem samotnie wychowującym dziecko, oraz że, już szósty miesiąc oczekuje na decyzję przyznającą dziecku tzw. 500 plus. Dodała, że brak świadczenia socjalnego pozbawia rodzinę wystarczających środków do prowadzenia gospodarki domowej. Pismo strony zostało zakwalifikowane jako skarga na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej – także o oddalenie skargi. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji Wojewoda D. podniósł, że w dniu 7 kwietnia 2021 r. strona złożyła w B. Ośrodku Pomocy Społecznej i Wsparcia Rodziny wniosek o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – M. D. na okres zasiłkowy 2021/2022. W związku z tym, że wniosek ten nie był kompletny, pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r., wezwano wnioskodawczynię o uzupełnienie wniosku o dokumenty niezbędne do rozpoznania wniosku. W dniu 27 kwietnia 2021 r. wniosek został uzupełniony o informacje dotyczące statusu zawodowego rodziców M D. Następnie organ wskazał, że w związku z okolicznością zatrudnienia wnioskodawczyni na terenie Republiki Federalnej Niemiec, w dniu 18 czerwca 2021 r. złożony przez nią wniosek został przekazany, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407), Wojewodzie D. w celu ustalenia, czy w sprawie maja zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Podniósł nadto, że w dniu 6 grudnia 2021 r. Wojewoda D. wydał informację (nr ZP-KŚ.7060.1.3027/20.ŚW.023897.2021MJ), rozstrzygającą o uprawnieniu wnioskodawczyni do świadczenia wychowawczego na wskazane we wniosku dziecko na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., tj. na okres zasiłkowy 2021/2022. Tym samym, prowadzone postępowanie zostało zakończone. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Wojewoda D. powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19) wskazał, że skarga strony jest niedopuszczalna albowiem została wniesiona już po tym, jak Wojewoda D. wydał wspomnianą informację nr ZP-KŚ.7060.1.3027/20.ŚW.023897.2021MJ, tj. pismo z dnia 6 grudnia 2021 r. informujące stronę o przyznaniu świadczenia wychowawczego na M. D. w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. Nadto podniósł również, ze strona nie określiła przedmiotu skargi, tj. czy jest to skarga na bezczynność czy przewlekłość postępowania. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wojewoda D. powołał się na ilość załatwianych spraw z wniosków o świadczenia wychowawcze, stanowiącą pochodną ilości napływających wniosków o te świadczenia oraz na sytuację kadrową urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy są również przepisy art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., stanowiące, że jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Na tej podstawie sprawa została rozpoznana w składzie trzyosobowym w trybie uroszczonym. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy Wojewoda D. pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wskazany okres zasiłkowy (2021/2022). Na wstępie jednak wobec zgłoszonego przez organ wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na zakończenie postępowania trzeba wskazać, że powoływana przez organ na poparcie tego stanowiska uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19) stwierdza, że drogę do merytorycznego rozpoznania skargi strony skarżącej zamyka wydanie decyzji ostatecznej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie musi zostać zakończone, co oznacza z kolei – wydanie aktu je kończącego, doręczenie go stronie postępowania oraz bezskuteczny upływ terminu do wniesienia środków odwoławczych lub też wydanie decyzji w trybie odwoławczym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 323/21; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Zgodnie z art. 13a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407), przyznanie przez organ właściwy lub wojewodę świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymagają wydania decyzji (ust. 1). Organ właściwy lub wojewoda przesyła wnioskodawcy informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej - o ile wnioskodawca wskazał adres poczty elektronicznej we wniosku. W przypadku gdy wnioskodawca nie wskazał adresu poczty elektronicznej, organ właściwy lub wojewoda, odbierając wniosek od wnioskodawcy, informuje go o możliwości odebrania od tego organu informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego (ust. 2). W nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że w aktach sprawy brak jest informacji o przesłaniu, czy też doręczeniu wydanej w dniu 6 grudnia 2021 r. informacji o przyznaniu stronie wnioskowanego świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. Tym samym, zgodnie z poglądem przedstawionym w uzasadnieniu powoływanej uchwały, Sąd był obowiązany do przeprowadzenia sądowej kontroli tego, czy Wojewoda D. pozostawał w sprawie bezczynny (por. powołany wcześniej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 323/21). W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie podzielił również zasadności stanowiska Wojewody D. co do podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na to, że strona (nie reprezentowana przez fachowego pełnomocnika) nie wskazała przedmiotu skargi, tj. nie sprecyzowała czy wnosi skargę na bezczynność, przy przewlekłość tego organu. Należy wskazać, że w ramach wstępnej dekretacji skargi zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 10 stycznia 2022 r. skarga ta została zarejestrowana jako skarga na bezczynność Wojewody D. w ustaleniu prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022 r. Zdaniem Sądu, treść skargi potwierdza prawidłowość takiej dekretacji, co oznacza że przedmiotem skargi w sprawie jest bezczynność Wojewody D. w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do wspomnianego świadczenia. Stosownie do art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd obligowany jest do oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W razie ustalenia, że takie fakty nastąpiły Sąd, najogólniej rzecz biorąc, jest uprawniony do zobowiązania organu do podjęcia ustawowo wskazanych zadań (§ 1 pkt 1 i 2), a także stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., złożonym w Ośrodku Pomocy Społecznej i Wsparcia Rodziny w B., strona wniosła o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – M. D. na okres zasiłkowy 2021/2022. Po uzupełnieniu tego wniosku, w związku z okolicznością zatrudnienia wnioskodawczyni na terenie Republiki Federalnej Niemiec, w dniu 18 czerwca 2021 r. złożony przez nią wniosek został przekazany, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, Wojewodzie D. w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 6 grudnia 2021 r. Wojewoda D. wydał informację (nr ZP-KŚ.7060.1.3027/20.ŚW.023897.2021MJ), rozstrzygającą o uprawnieniu wnioskodawczyni do świadczenia wychowawczego na wskazane we wniosku dziecko na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., tj. na okres na okres zasiłkowy 2021/2022. Przedstawione dotąd okoliczności uprawniając Sąd do stwierdzenia, że organ przekroczył wynikający z art. 35 § 3 ustawowy termin załatwienia sprawy, o czym dodatkowo nie zawiadomił strony, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W sprawie niewątpliwie zatem doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 36 k.p.a., a także, do naruszenia zasad z art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. W nawiązaniu do argumentacji podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności, wręcz przeciwnie - są jednymi z częstych przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu w postaci np.: trudności w pozyskaniu kadry pracowników, nie mogą, ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 263/21). W świetle zaistniałych okoliczności Sąd w punkcie I wyroku stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022, na dziecko – M. D. Zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona bezczynność Wojewody D. ma charakter rażącego naruszenia prawa. Należy wskazać, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając przeprowadzenie tej kwalifikacji uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21). W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nosi charakter bezczynności o charakterze kwalifikowanym, o czym zadecydowało dwukrotne przekroczenie przez Wojewodę ustawowego, dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy, przy jednocześnie całkowitym milczeniu tego organu, tj. przy braku zastosowania normy z art. 36 k.p.a. Należy podnieść, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 793/20). Jak wynika z akt sprawy, wydanie informacji w sprawie nie było poprzedzone koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego względem tego, co zostało Wojewodzie przekazane przez organ pomocowy wraz z wnioskiem. W punkcie III wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. albowiem w dniu 6 grudnia 2021 r. Wojewoda wydał informację o przyznaniu stronie wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej su-mę pieniężną w wysokości 300 zł (pkt IV sentencji wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA) i nie jest warunkowane wnioskiem strony.