IV SAB/Wr 160/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 298,50 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt osiem złotych i 50/100 groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. B. (dalej jako strona lub skarżąca) wnioskiem z dnia 15 stycznia 2018 r. (data wpływu), powielonym następnie w dniu 12 lutego 2018 r. (data wpływu), wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego w związku z urodzeniem i wychowywaniem syna – K. B. W dniu 29 marca 2018 r. (data wpływu) wskazane wnioski zostały przekazane Wojewodzie [...] (dalej jako Wojewoda lub organ) na zasadzie art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn.: Dz. U. z 2017r., poz. 1952 ze zm., dalej u.ś.r.), celem zweryfikowania, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dwoma postanowieniami z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] oraz [...] organ ustalił, że skarżąca wraz z całą swoją rodziną zamieszkiwała na terenie L. do dnia 30 września 2018 r., gdzie również do tej daty zatrudniony był jej mąż. Z tego powodu Wojewoda przyjął, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a złożone przez stronę wnioski winny być dalej procedowane przez właściwy organ gminy. W dniu 23 lutego 2021 r. (data wpływu) strona wniosła skargę na bezczynność organu, zarzucając mu naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.). Skarżąca podkreśliła, że od momentu złożenia przez nią wniosku inicjującego niniejsze postępowanie upłynęło już ponad 3 lata. W tym okresie wielokrotnie kontaktowała się z pracownikami organu, którzy informowali ją, że sprawa będzie trwała około 2 lat z uwagi na jej zamieszkiwanie poza granicami kraju. Działanie organu uchybiało zatem jakimkolwiek terminom ustawowym, co nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Z tych powodów skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie bezczynność Wojewody z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Skarżąca wystąpiła również o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, będącej kwotą adekwatną w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności wynikających z nieotrzymywania dochodzonego świadczenia. Przyznana suma pieniężna winna zrekompensować stronie negatywne przeżycia związane z bezczynnością organu, a także zdyscyplinować go do podjęcia niezbędnych czynności w sprawie. Stanowić ona będzie również sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, zauważając że od samego początku był on niewłaściwy w sprawie. Pomimo bowiem wskazania przez stronę w złożonym przez nią wniosku, że za granicą przebywa jedynie jej mąż, w dniu 4 marca 2019 r. oświadczyła ona, że do 30 września 2018 r. cała rodzina przebywała poza granicami kraju. Dlatego też wniosek skarżącej w ogóle nie powinien zostać przekazany, a sprawę zobowiązany był rozpoznać wyłącznie organ pomocy społecznej, do którego pierwotnie ona wpłynęła. Skoro Wojewoda nie był zobligowany do załatwienia sprawy w drodze decyzji, nie można zatem przypisać mu zarzucanej przez skarżącą bezczynności. W takich okolicznościach wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Także w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej, które – w ocenie organu – nie zostało należycie uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 u.p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a u.p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.). Z treści przytoczonych przepisów wynika więc, że sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie, nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Innymi słowy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18). Przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność jest zatem ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Zgodnie z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., której to ustawy przepisy znajdowały w niniejszej sprawie zastosowanie na mocy odesłania zawartego w art. 32 ust. 2 u.ś.r., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wynika zaś z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dokonując oceny zasadności wywiedzionej skargi w tak zakreślonych ramach prawnych Sąd doszedł do przekonania, że organ miał obowiązek załatwienia przekazanego mu wniosku, pomimo późniejszych ustaleń o pobycie za granicą nie tylko małżonka skarżącej, ale także całej rodziny. Jak wynika bowiem z treści art. 23a ust. 1 i 3 – 4 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wpłynięcia wniosku do organu, w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. Ten zaś ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy koordynacyjne. Jeśli tak, to ma on obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Jeśli natomiast w ramach tych ustaleń dojdzie on do przekonania, że regulacje te nie wchodzą w rachubę, zobligowany jest na mocy art. 23 ust. 7 u.ś.r. do zwrotnego przekazania sprawy właściwemu organowi w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Zacytowane przepisy obowiązywały nie tylko w momencie wpłynięcia wniosku do organu, ale w zasadniczym kształcie funkcjonują one również w chwili obecnej. Organ miał zatem świadomość konieczności ich zastosowania także w niniejszej sprawie, czego najlepszym dowodem jest fakt, że ostatecznie wydał on wymagane przez prawo rozstrzygnięcia. Skoro więc w sposób nie budzący wątpliwości organ był zobowiązanym do załatwienia sprawy na tym jej etapie, który dotyczył ustalenia, czy mają do niej zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenie społecznego, to należało w dalszym rzędzie ocenić, czy dokonał tego w wymaganym terminie. Jak wynika z akt sprawy, formularze wniosku złożone przez stronę wpłynęły do niego w dniu 29 marca 2018 r. Zatem na rozpatrzenie sprawy, nawet przy zastosowaniu najdłuższego (dwumiesięcznego) terminu przewidzianego ustawą, organ miał czas do dnia 29 maja 2018 r. Wobec tego, że w tej dacie wymagane ustalenia nie zostały przez niego podjęte – postanowienia kończące postępowanie zapadły bowiem dopiero w dniu 25 lutego 2021 r. – a organ nie zdecydował się na skorzystanie z instytucji przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.), należało przyjąć, że dopuścił się on zarzucanej mu bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Decydujący wpływ na takie rozstrzygnięcie miał przede wszystkim blisko trzyletni okres niepodejmowania przez Wojewodę jakichkolwiek czynności w sprawie. Odzwierciedleniem stwierdzonej bezczynności jest chociażby treść dołączonych do akt metryk sprawy, z których wynika, że działania organu ograniczyły się jedynie do odnotowania wpłynięcia wniosku i jego zarejestrowania. Jako okoliczności usprawiedliwiającej tak znaczną zwłokę nie można było przy tym uznać, że w ostateczności Wojewoda okazał się niewłaściwy w sprawie, co miało zostać stwierdzone dopiero w toku prowadzonego postępowania, po złożeniu przez skarżącą dodatkowego oświadczenia o przebywaniu wraz z całą rodziną poza granicami kraju. Trzeba bowiem dostrzec, że istota całego postępowania toczącego się przed Wojewodą sprowadzała się do ustalenia, czy sprawa – z racji występującego elementu transgranicznego – podlegała jego kognicji. Sygnalizowane zaś przez organ nowe nieznane mu fakty wynikały z oświadczenia skarżącej załączonego w poczet materiału dowodowego w dniu 14 marca 2019 r., a więc blisko dwa lata przed wydaniem przez organ orzeczenia kończącego toczące się przed nim postępowania. Z tych powodów należało uznać, że organ dopuścił się bezczynności i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono w pkt II sentencji niniejszego wyroku. Zwrócić jednakże należało uwagę, iż o ile organ do dnia otrzymania rozpatrywanej skargi, tj. do dnia 23 lutego 2021 r., pozostawał w bezczynności, to stan ten usunął niedługo później (25 lutego 2021 r.). Skoro zatem załatwienie sprawy nastąpiło po wniesieniu skargi na bezczynność, zbędnym było zobowiązywanie organu do rozpoznania żądania strony skarżącej. Stąd też postępowanie w tym zakresie okazało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W pozostałej części, sprowadzającej się do żądania przyznania od organu sumy pieniężnej, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 u.p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zastosowanie środków prawnych wymienionych w art. 149 § 2 u.p.p.s.a. (grzywna, suma pieniężna) pozostawiono uznaniu sądu. Wybór zaś stosownego rozwiązania procesowego powinien być uwarunkowany stanem faktycznym danej sprawy, jak i celami skargi na bezczynność, sprowadzającymi się przede wszystkim do zwalczania stanu bezczynności oraz zapobiegania jej powstawaniu w przyszłości. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy dla osiągnięcia powyższych założeń wystarczające pozostaje już samo stwierdzenie bezczynności, z którego organ winien wyciągnąć stosowne wnioski na przyszłość. Okolicznością istotną było również uznanie, że skarżąca, inicjując postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego, nie podała ważnej z punktu widzenia właściwości organów informacji, że poza granicami kraju przebywa nie tylko jej mąż, ale także cała rodzina. I choć stosowne oświadczenie w tym zakresie złożyła ona w terminie późniejszym, niewątpliwie przyczyniło się to do powstania opóźnienia w rozpatrzeniu jej wniosku. Dodatkowo warto zauważyć, że wydane orzeczenie czyni również po części zadość żądaniu strony skarżącej, co już samo w sobie powinno dla niej stanowić niejako zadośćuczynienie za negatywne przeżycia doznane w toku postępowania, o których wspomniała w skardze. Trudno natomiast doszukać się po stronie skarżącej realnej straty spowodowanej brakiem możliwości pobierania dochodzonego świadczenia, albowiem to dopiero w toku prowadzonego postępowaniu okaże się, czy jest ona do niego w ogóle uprawniona. Nadto nie należy zapominać o treści art. 23a ust. 8 i art. 24 ust. 2 u.ś.r., które – niezależnie od tego czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – określają, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca złożenia wniosku. Tym samym jeśli świadczenie miałoby przysługiwać skarżącej, otrzyma je ona w takiej samej wysokości, jak gdyby jej wniosek został rozpatrzony w ustawowym terminie, nie ponosząc w tym zakresie jakiegokolwiek uszczerbku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, na które składały się wyłącznie koszty zastępstwa procesowego w wysokości 298,50 zł (wydatki poniesione przez stronę na uiszczenie opłaty kancelaryjnej od pełnomocnictwa – jak trafnie zauważył organ – nie został bowiem przez nią w żaden sposób udokumentowane) – zawarte w pkt IV wyroku – wynikało z treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 u.p.p.s.a. Sąd, ustalając wysokość przyznanych kosztów, dokonał ich proporcjonalnego obniżenia kierując się w tym względzie wynikiem postępowania. Uwzględnieniu podlegało bowiem w zasadzie jedynie jedno z trzech zawartych w skardze żądań, dotyczące stwierdzenia bezczynności i jej rażącego charakteru. Pozostałe dwa żądania, odnoszące się do zobowiązania organu do załatwienia sprawy oraz przyznania sumy pieniężnej, nie zyskały na aprobacie. W konsekwencji również należne koszty postępowania sądowego winny ulec stosownemu obniżeniu, współmiernemu do stopnia wygrania sprawy.