IV SAB/Wr 164/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E.K. na bezczynność Starosty Karkonoskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 grudnia 2023 r. I. stwierdza, że Starosta Karkonoski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Starostę Karkonoskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Starosty Karkonoskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 29 XII 2023 r. E. K. (dalej "skarżący") zwrócił się do Starosty Karkonoskiego (dalej jako "starosta") za pośrednictwem Przewodniczącej Rady Powiatu Karkonoskiego z "zapytaniem" dotyczącym środków finansowych , które trafiły do powiatu na zadania inwestycyjne z budżetu państwa i innych źródeł finansowych. W piśmie powołano się na art. 21 ust. 9, 11 i 12 ustawy z 5 VI 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1526, ze zm.) – dalej "USP", oraz z art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 IX 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej jako: "UoDIP". Starosta, pismem z 12 I 2024 r., wezwał skarżącego o wskazanie trybu udzielenia informacji, z uwagi na to, że wniosek powołuje się na tryb właściwy dla udzielania odpowiedzi na interpelację lub zapytanie radnego jak i na tryb udzielenia informacji publicznej. Skarżący, pismem z 17 I 2024 r., oświadczył, że traktuje wezwanie jako bezprzedmiotowe, bowiem jego zapytanie zawiera stosowne podstawy prawne określające żądanie udzielenia informacji. Starosta, pismem z 29 I 2024 r., ponowił wezwanie wyjaśniając, że w zależności od trybu zapytania zakres odpowiedzi jest diametralnie inny, tym samym konieczne jest dookreślenie trybu przez skarżącego. Starosta wyznaczył skarżącemu termin 7 dni, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Skargą z 13 II 2024 r. skarżący zakwestionował bezczynność starosty w zakresie udostępnienia mu informacji publicznej dotyczącej środków finansowych, które trafiły do powiatu na zadania inwestycyjne. W skardze wniesiono o zobowiązanie starosty do udostępnienia informacji w terminie 14 dni i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę starosta wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Zwrócił uwagę, że skarżący w istocie złożył przysługujące mu jako radnemu "zapytanie", w związku z czym skarga jest niedopuszczalna. Nadto wyjaśnił, że nieudzielenie informacji stanowi konsekwencję zaniechań skarżącego, który odmówił doprecyzowania wniosku w zakresie wskazania jednego, właściwego trybu udzielenia odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku starosty o odrzucenie skargi. Skoro bowiem wniosek o udzielenie informacji oparty był na przepisach UoDIP, to nie ulega żadnych wątpliwości, że ewentualna bezczynność organu w tym zakresie, może być przedmiotem skargi wywiedzionej do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność starosty w zakresie udostępnienia informacji zawnioskowanych w piśmie skarżącego z dnia 29 XII 2023 r. dotyczących zagadnień związanych ze środkami finansowymi, jakie trafiły do budżetu powiatu na zadania inwestycyjne z budżetu państwa i innych źródeł finansowych. Stosownie do art. 1 ust. 1 UoDIP, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Jak zaś wynika z art. 4 ust. 1 UoDIP, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że starosta, będąc organem administracji publicznej, jest podmiotem ustawowo zobligowanym do udzielania informacji publicznej. Podnoszone we wniosku skarżącego z 29 XII 2023 r. kwestie niewątpliwie mieszczą się w zakresie pojęciowym informacji publicznej. Obejmuje ona bowiem swoim zakresem pojęciowym zagadnienia dotyczące majątku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 5 UoDIP), a więc także wszelkich środków finansowych pozyskanych do realizacji zadań publicznych. W świetle powyższego, starosta zobligowany był do rozpatrzenia wniosku na zasadach określonych w UoDIP. Okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę nie mogą usprawiedliwiać bezczynności. Jakkolwiek rację ma starosta stwierdzając, że pismo skarżącego z dnia 29 XII 2023 r. odsyła do dwóch różnych trybów udzielania informacji, tj. trybu z USP, dotyczącego interpelacji i zapytań radnych oraz trybu z UoDIP, dotyczącego udostępniania informacji publicznej. Taki stan rzeczy jednak nie mógł stanowić podstawy zaniechania udzielenia informacji. Skarżący, będąc radnym, miał prawo uzyskać informacje w trybie z art. 21 ust. 12 USP. Miał również prawo skorzystać z przysługującego "każdemu" trybu udostępnienia informacji publicznej unormowanego w UoDIP. Innymi słowy, skarżący nie miał obowiązku wyboru jednego z tych trybów, bowiem nie mają one charakteru konkurencyjnego i nie wykluczają się wzajemnie. Skoro więc skarżący wyraźnie podtrzymał obie podstawy prawne swojego wniosku o udzielenie mu informacji, to obowiązkiem starosty było rozpatrzenie wniosku przy uwzględnieniu każdego z tych trybów. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w sprawie wystąpiła bezczynność. Z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. np. wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). Jak wynika z art. 13 ust. 1 UoDIP, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ponieważ wniosek skarżącego nie został rozpatrzony, mimo upływu 14. dni, skargę należało uznać za zasadną. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał starostę do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów UoDIP, tak więc należy go uznać za wystarczający. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że starosta zareagował na wniosek w ustawowym terminie, jednak reakcja ta nie była w okolicznościach sprawy uzasadniona. Postępowanie starosty w tym zakresie stanowi konsekwencję niewłaściwej oceny sytuacji prawnej powstałej na skutek powołania we wniosku zarówno przepisów USP jak i przepisów UoDIP . O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.