IV SAB/Wr 171/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. w Wydziale IV w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Prezydenta Miasta J. G. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego oddala skargę w całości. W dniu [...] stycznia 2016 r. za pomocą poczty elektronicznej T. W. zwrócił się do Urzędu Miasta J. G. – Wydział Spraw Lokalowych o informację, czy został zakwalifikowany do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych w roku 2016, powołując się na pismo Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...] grudnia 2006 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Kierownik Referatu [...] Urzędu Miasta J. G. poinformował zainteresowanego, że nie został umieszczony na projekcie wykazów osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w roku 2016. W dniu [...] lutego 2016 r. wpłynęło odwołanie strony do Społecznej Komisji Mieszkaniowej wraz z ponownym wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] stycznia 2016 r. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej poinformował stronę, że Społeczna Komisja Mieszkaniowa w dniu [...] marca 2016 r. negatywnie zaopiniowała odwołanie, ponieważ strona nie zamieszkuje w J. G. co najmniej trzy lata. Jednocześnie poinformowano, że wykazy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w roku 2016 zostały ostatecznie zatwierdzone i nie podlegają uzupełnieniu. Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zastępca Prezydenta Miasta przekazał na wniosek strony kserokopie: Zarządzenia Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie zatwierdzenia projektów wykazów osób, z którymi umowy najmu lokali mieszkalnych i lokali socjalnych powinny być zawierane w pierwszej kolejności na 2016 rok, Zarządzenia Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie zatwierdzenia wykazów osób, z którymi umowy najmu lokali mieszkalnych i lokali socjalnych powinny być zawierane w pierwszej kolejności na 2016 rok oraz wyciągu z protokołu Społecznej Komisji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2016 r. Pismem z dnia [...] września 2016 r. Zastępca Prezydenta Miasta w odpowiedzi na pismo strony z dnia [...] sierpnia 2016 r. poinformował, że sprawa wymeldowania zainteresowanego z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w J. G. została ostatecznie zakończona i nie podlega ponownemu rozpatrzeniu. Ponadto brak jest podstaw prawnych do zmiany stanowiska zawartego w treści pisma z dnia [...] marca 2016 r. We wniosku z dnia [...] października 2016 r. zainteresowany zwrócił się o niezwłoczne wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, celem umożliwienia zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Prezydent Miasta poinformował stronę, że najem lokalu następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie decyzji administracyjnej czy też innego rozstrzygnięcia administracyjnego. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. zainteresowany ponownie wniósł o wydanie decyzji administracyjnej, załączając kolejny wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Zastępca Prezydenta Miasta poinformował zainteresowanego, że sprawa nie może być pozytywnie rozpatrzona, ponieważ zainteresowany obecnie nie zamieszkuje na terenie Gminy J. G. i przebywa w R. W ponagleniu z dnia [...] czerwca 2018 r. zainteresowany wskazał, że nie otrzymał żądanej decyzji administracyjnej, pomimo złożenia wniosku z dnia [...] października 2016 r. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Zastępca Prezydenta Miasta poinformował stronę, że akta sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2018 r. sygn.. akt IV SAB/Wr 58/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę strony na bezczynność Prezydenta Miasta J. G. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, ponieważ żadne z pism skarżącego zawarte w aktach sprawy nie podnosiło bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2016 r., tak więc skarga została wniesiona przed wyczerpaniem przez skarżącego środka zaskarżenia w postaci ponaglenia. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Zastępca Prezydenta Miasta poinformował stronę, że ponaglenie z dnia [...] czerwca 2018 r. nie wnosi nowych okoliczności do sprawy, a stanowisko zawarte we wcześniejszej korespondencji uznaje się za ostateczne. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. strona wniosła "ponaglenie drugie", żądając wydania decyzji administracyjnej w sprawie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego zgodnie z wnioskiem strony z dnia [...] stycznia 2016 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zastępca Prezydenta Miasta poinformował stronę, że rozstrzygnięcie kwestii wpisania na listę osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego bądź odmowy wpisania może zostać zawarte w treści zwykłego pisma, a nie w decyzji lub postanowieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie wniosku strony z dnia [...] stycznia 2016 r. o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego i odmowy wydania decyzji administracyjnej skarżący wskazał, że jego wniosek z dnia [...] stycznia 2016 r. został odrzucony, gdyż jako bezdomny, wymeldowany z naruszeniem prawa z mieszkania przy [...] w J. G., nie ma obecnie adresu zameldowania w J. G. Kilkukrotnie bezskutecznie zwracał się do Prezydenta Miasta, w tym w dniu [...] października 2016 r., o wydanie decyzji administracyjnej celem zaskarżenia jej do WSA. Również w ponagleniach z dnia [...] czerwca 2018 r. i [...] lipca 2018 r. skarżący bezskutecznie zwracał się o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2018 r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że w ocenie skarżącego Prezydent Miasta winien wydać decyzję administracyjną, co umożliwiłoby jej ewentualne zaskarżenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu komunalnego i niewydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej. Skarga strony nie jest zasadna, ponieważ organowi nie można postawić zarzutu bezczynności. Należy zauważyć, że wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego został pierwotnie złożony przez skarżącego w dniu [...] marca 2006 r. W pismach z dnia [...] sierpnia 2006 r. i [...] grudnia 2006 r. poinformowano skarżącego, że sprawa będzie przedmiotem rozpatrzenia pod kątem ewentualnego objęcia rocznym wykazem osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego na rok 2016. W odpowiedzi na zapytanie (e-maila) z dnia [...] stycznia 2016 r. poinformowano zainteresowanego pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., że nie został umieszczony na projekcie wykazów osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w roku 2016. Następnie po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] lutego 2016 r. wraz z załączonym wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] stycznia 2016 r. poinformowano skarżącego w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., że Społeczna Komisja Mieszkaniowa w dniu [...] marca 2016 r. negatywnie zaopiniowała odwołanie i skarżący nie został umieszczony na ostatecznie zatwierdzonym wykazie osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w roku 2016. W odpowiedzi na kolejne pisma skarżącego poinformowano go w pismach z dnia [...] września 2016 r. oraz z dnia [...] lutego 2017 r. o braku podstaw prawnych do zmiany stanowiska zawartego w treści pisma z dnia [...] marca 2016 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności nieuzasadniony jest zarzut bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że rozpoznając skargę na bezczynność organu, Sąd nie bada merytorycznej poprawności załatwienia sprawy. Odnosząc się do zarzutu bezczynności, polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej o odmowie zawarcia za skarżącym umowy najmu lokalu mieszkalnego należy rozważyć, czy organ w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego zobowiązany był do działania w formie decyzji administracyjnej. Działalność gminy w zakresie kwalifikowania ubiegających się o najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy i umieszczania ich na listach oczekujących na najem lokalu nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny. Skoro zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy może być poprzedzone aktem o charakterze administracyjnym, to przy ocenie działania organu należy uwzględnić procedurę przewidzianą w tym zakresie w uchwale Rady Miejskiej J. G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta J. G., podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 150). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 ustawy). Gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (art. 4 ust. 3 ustawy). Rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; (art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy). Uchwała w tym przedmiocie stanowi akt prawa miejscowego, jest zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie nią objętym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akt ten może stanowić podstawę prawną jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia o prawie ubiegania się o najem lokalu komunalnego. Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa wykonuje organ wykonawczy gminy, którym jest odpowiednio prezydent miasta w miastach powyżej 100.000 mieszkańców (art. 26 ustawy o samorządzie gminnym). Rozdysponowywanie lokali komunalnych należy więc co do zasady do zadań organu wykonawczego gminy, który wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na etapowość procedury oddawania w najem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Sam etap zawarcia czy odmowy zawarcia umowy najmu z osobą zweryfikowaną jako spełniającą określone przez radę gminy kryteria, bez wątpienia ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jednak rozstrzygnięcie o spełnieniu przesłanek do ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy przez konkretny podmiot wnioskujący, wymaga zachowania trybu administracyjnoprawnego, tj. wydania aktu stwierdzającego istnienie albo brak uprawnienia odpowiadającego przesłankom określonym przez lokalnego prawodawcę. Akt taki stanowi bez wątpienia realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze cytowanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - w sposób i na zasadach określonych w wydawanym w oparciu o tę ustawę akcie prawa miejscowego. W konsekwencji to od przyjętych w uchwale rady gminy - w przedmiocie zasad wynajmowania lokali komunalnych - rozwiązań zależy sposób wyrażania wiążącego stanowiska, zamykającego wnioskodawcy drogę do ubiegania się o najem lokalu komunalnego (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn.. akt I OSK 1873/15). Stosownie do § 23 uchwały nr [...] Rady Miejskiej J. G. z dnia [...] czerwca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta J. G. gospodarowanie mieszkaniowym zasobem Miasta jest jawne. Lista wniosków oczekujących na mieszkanie jest podawana do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej z zachowaniem odpowiednich przepisów prawa (ust. 1). Wydział właściwy do spraw lokalowych sporządza w pierwszym kwartale każdego roku kalendarzowego projekty wykazów osób, z którymi umowy najmu lokali mieszkalnych i lokali socjalnych powinny być zawierane w pierwszej kolejności i przedkłada Prezydentowi Miasta do zatwierdzenia (ust. 2). Projekty wykazów, o których mowa w ust. 2 po zatwierdzeniu przez Prezydenta Miasta są podawane do publicznej wiadomości przez okres jednego miesiąca, przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, oraz zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej (ust. 3). Osoby ubiegające się o najem lokalu mogą składać odwołania od ustaleń zawartych w projektach w terminie 14 dni po upływie ostatniego dnia wywieszenia wykazów (ust. 4). Po rozpatrzeniu odwołań przez Społeczną Komisję Mieszkaniową Prezydent Miasta zatwierdza ostateczne wykazy osób, z którymi umowy najmu lokali mieszkalnych i lokali socjalnych powinny być zawierane w pierwszej kolejności w danym roku kalendarzowym (ust. 5). Wykazy, o których mowa w ust. 5 powinny obejmować taką liczbę osób uprawnionych, którym Prezydent Miasta jest w stanie zapewnić lokal mieszkalny i lokal socjalny w danym roku kalendarzowym (ust. 6).Osoba objęta wykazem, o którym mowa w ust. 5 przed uzyskaniem skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego lub lokalu socjalnego zobowiązana jest do ponownego udokumentowania faktu spełnienia kryterium dochodowego określonego uchwałą (ust. 6). Wykonując obowiązek przewidziany w § 23 ust. 2 uchwały nr [...] Prezydent Miasta J. G. wydał w dniu [...] stycznia 2016 r. Zarządzenie nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektów wykazów osób, z którymi umowy najmu lokali mieszkalnych i lokali socjalnych powinny być zawierane w pierwszej kolejności na 2016 rok. Po rozpatrzeniu odwołań przez Społeczną Komisję Mieszkaniową Prezydent Miasta, wykonując obowiązek przewidziany w § 23 ust. 5 wydał w dniu [...] marca 2016 r. Zarządzenie nr [...] w sprawie zatwierdzenia wykazów osób, z którymi umowy najmu lokali mieszkalnych i lokali socjalnych powinny być zawierane w pierwszej kolejności na 2016 rok. Przepisy uchwały Rady Miejskiej J. G. przewidują jedynie zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta projektów wykazów i ostatecznych wykazów osób, z którymi umowy najmu lokali mieszkalnych i lokali socjalnych powinny być zawierane w pierwszej kolejności na 2016 rok, nie wskazując przy tym, formy tego zatwierdzenia. Prezydent Miasta, jako organ wykonawczy Gminy przyjął w tym zakresie zatwierdzanie wykazów w formie zarządzenia Prezydenta. Zatwierdzone wykazy podawane są do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Przepisy uchwały nie przewidują natomiast obowiązku indywidualnego powiadamiania osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu o sposobie załatwienia ich wniosków, jak również formy, w jakiej to powiadomienie ma nastąpić w przypadku zgłoszenia takiego żądania. Zasadne jest więc powiadamianie tych osób w formie pisma informującego o sposobie załatwienia sprawy. Jest to pisemny akt, którego przedmiot należy zakwalifikować jako dotyczący sprawy z zakresu administracji publicznej. Słusznie więc organ poinformował skarżącego o sposobie załatwienia jego wniosku o najem lokalu mieszkalnego w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. oraz w kolejnych kierowanych do niego pismach. Pismo to nie mogło natomiast przybrać formy decyzji administracyjnej. Wobec powyższego organowi nie można postawić zarzutu bezczynności, polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej o odmowie zawarcia za skarżącym umowy najmu lokalu mieszkalnego na wniosek z dnia [...] października 2016 r., ponowiony w dniu [...] stycznia 2017 r. oraz w ponagleniach z dnia [...] czerwca 2018 r. i [...] lipca 2018 r. Z tych względów skarga na bezczynność podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.