IV SAB/Wr 172/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 3 lutego 2015 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność o której mowa w pkt. I nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. Stowarzyszenie [...] w W. (dalej Stowarzyszenie) wniosło skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. w zakresie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. W motywach skargi Stowarzyszenie podało, że w dniu 20 stycznia 2015 r. (powinno być: w dniu 3 lutego 2015 r. – dop. Sądu) wniosło o udostępnienie informacji o nagrodach otrzymanych przez pracowników Urzędu Miasta w roku 2014 poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby, która otrzymała nagrodę, wraz z jej wysokością. W odpowiedzi na wniosek Urząd Miasta W. (Departament Obsługi i Administracji, Stanowisko Wydział Administracyjny i Kadr) w piśmie z dnia 16 lutego 2015 r. podał, że średnia wysokość nagród w Urzędzie Miejskim W. w 2014 r. wynosiła brutto: w miesiącu czerwcu 2100 zł oraz w miesiącu grudniu 800 zł. Zdaniem strony skarżącej, w przedstawionej sytuacji organ nie udostępnił żądanej przez wnioskodawcę informacji, nie wydając w tym zakresie decyzji administracyjnej, zatem należy uznać, że w związku z zakreślonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej 14-dniowym terminem, dopuścił się bezczynności. W związku z tym wniesiono o: 1) zobowiązanie Prezydenta Miasta W. do wykonania wniosku w terminie 14 dniu od doręczenia akt organowi; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z normami przepisanymi. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. W motywach podano m.in., że w odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 6 lutego 2015 r. organ zobowiązany do udostępnienia danych zwrócił się do skarżącego o dokładne wskazanie których/jakich pracowników dotyczy pytanie, podnosząc, iż udostępnienie informacji publicznej musi określać szczegółowy zakres danych o udostępnienie jakich wnioskodawca występuje. W odpowiedzi na pismo organu skarżący mailem z dnia 9 lutego 2015 r. podał, iż pierwotny wniosek wyraźnie zawiera wskazanie zakresu informacji publicznej, która winna być udostępniona. Na powyższe, organ zobowiązany pismem z dnia 16 lutego 2015 r., poinformował, iż średnia wysokość nagród w Urzędzie Miejskim W. w 2014 r. wyniosła brutto: w miesiącu czerwcu - 2.100,00 zł oraz w miesiącu grudniu - 800,00 zł. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej nie wydał decyzji administracyjnej, ponieważ wskazana we wniosku informacja została udostępniona. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - wydanie decyzji administracyjnej następuje w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udzielenie informacji publicznej. W przypadku gdy wskazane dane nie stanowią informacji publicznej lub gdy informacja publiczna została udostępniona, powołana ustawa nie przewiduje formy decyzji administracyjnej. W powołanych sytuacjach wnioskodawca zostaje zawiadomiony o istniejącym stanie rzeczy. Podkreślił to również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08. W odniesieniu do przedmiotowej skargi wskazano, iż pismo z dnia 16 lutego 2015 r. skierowane do Wnioskodawcy, stanowiło udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z zachowaniem ustawowym terminów i procedurą, i nie może być więc podnoszony przez skarżącego zarzut bezczynności organu administracji a tym bardziej, iż nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa. Podano, że zgodnie z orzecznictwem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 116/14) "(...) w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do takiej informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie (...)". Ponadto z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 138/14). W powołanej sprawie organ nie dopuścił się bezczynności, albowiem w prawnie ustalonym terminie 14 dni podjął niezwłocznie czynności zmierzające do udzielenie informacji publicznej i po próbie uzyskania od wnioskodawcy sprecyzowanego wniosku, udzielił informacji w sposób prawidłowy w stosunku do zakresu wniosku. Postępowanie mające na celu udzielenie informacji publicznej zostało przez organ zakończone poprzez udzielenie pismem z dnia 16 lutego 2015 r. informacji wnioskowanej przez skarżącego. Zdaniem organu zarzut skarżącego, iż organ nie udzielił żądanej przez wnioskodawcę informacji i winna być wydana decyzja administracyjna nie znajduje uzasadnienia, albowiem intencja i działanie organu nie zmierzało do odmowy udzielenia informacji publicznej, co wynika z czynności przeprowadzonych przez organ. Pismem z dnia 6 lutego 2015 r. organ zwrócił się o sprecyzowanie których/jakich pracowników dotyczy pytanie. W związku z brakiem uszczegółowienia wniosku przez skarżącego, informacja została udzielona przez organ w zakresie i sposobie, na jaki pozwalała i określała treść wniosku. Pismo z dnia 6 lutego 2015 r., w którym organ zwrócił się o szczegółowy zakres danych, o które wnioskował skarżący miało na celu uszczegółowienie o jakich/których pracowników dotyczy zapytanie o wysokość przyznanych nagród w roku 2014. Uszczegółowienie ww. kwestii niezbędne jest do udzielenia rzetelnej informacji w dozwolonym przepisami ustaw zakresie. Na potwierdzenie powyższego działania należy wykazać, iż Urząd Miejski W. zatrudnia pracowników zarówno pełniących funkcje publiczne, jak również osoby nie posiadające statusu funkcjonariuszy publicznych, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z ust. 1 art. 5 ww. ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). "(...) Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny (...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 55/12). Środki publiczne którymi dysponuje dany organ stanowią źródło informacji publicznej, która winna być udzielana wnioskodawcy. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na konkretnym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Udostępnienie informacji publicznej polega min. na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest wskazanie wynagrodzenia jakie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 796/14). O ile zatem uzasadnionym jest domaganie się przez Wnioskodawcę informacji polegającej na podaniu wysokości nagród przyznanych w 2014 r. wszystkim pracownikom, to domaganie się podania każdego z imienia, nazwiska i kwoty nie podlega tej regule. W ocenie organu informacja publiczna to nie wiedza o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przechodząc do meritum sprawy należy stwierdzić, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej u.d.i.p.). Ustawa ta stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl ust. 2 powołanego unormowania cytowanej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji. Brzmienie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, to jest zawierająca aktualną wiedzę o sprawach publicznych, po drugie, adresatem żądania udzielenia informacji na zasadach ustawy musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Prezydent W. jest pomiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji o nagrodach otrzymanych przez pracowników Urzędu Miasta w roku 2014 przez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby, która otrzymała nagrodę wraz z jej wysokością. W orzecznictwie panuje pogląd, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń i ich składników, jak i kwot nagród, wypłacanych z budżetu publicznego za wykonywanie funkcji publicznych, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe składniki wynagrodzenia, czy też składniki fakultatywne, czy uznaniowe. W odpowiedzi, organ zażądał od wnioskodawcy wskazania, których pracowników dotyczy pytanie, a po podtrzymaniu treści wniosku przez Stowarzyszenie, podał średnią wysokość nagród w Urzędzie w miesiącu czerwcu i grudniu 2014 r. W treści odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że nie pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji, ponieważ udostępnił wnioskodawcy żądaną informację, zaś obowiązek wydania decyzji powstaje tylko w wypadku odmowy udzielenia informacji. Ponadto, wnioskodawca nie sprecyzował, których pracowników dotyczy jego pytanie, a tymczasem w Urzędzie są zatrudnione zarówno osoby pełniące funkcje publiczne, jak i nieposiadające takiego statusu. Ta druga kategoria osób jest wyłączona spod rygorów informacyjnych związanych z osobami pełniącymi funkcje publiczne. Stanowiska przedstawionego przez organ nie do końca można podzielić. Nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 3 lutego 2015 r. jako zawierający pytania o udostępnienie informacji publicznej, powinien być załatwiony na zasadach i w trybie u.d.i.p., a mianowicie w przypadku uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, takie udostępnienie winno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odmowa udzielenia informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 u.d.i.p.). W ocenie Sądu jest bezsporne, że strona skarżąca domagała się skonkretyzowanej informacji dotyczącej wysokości nagród otrzymanych przez pracowników Urzędu w 2014 r., poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby i wysokości nagrody, a nie na temat średniej wysokości nagród w kwocie brutto w wybranych przez adresata wniosku miesiącach 2014 r. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Można odmówić udzielenia informacji publicznej tylko z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych i odmowy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji na temat nagród pracowników, ani też nie udzielił stronie skarżącej takiej informacji w zakresie objętym wnioskiem z dnia 3 lutego 2015 r., co jest równoznaczne z pozostawaniem w stanie bezczynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub tez informacji wymijającej czy nieadekwatnej do treści wniosku. Ma rację organ, gdy twierdzi, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może dotyczyć tylko pracowników Urzędu pełniących funkcje publiczne. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Dla odkodowania pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" należy sięgnąć do art. 115 § 19 K.k. Definiując pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną ustawodawca wskazał na następujące cztery kategorie osób: 1. funkcjonariusz publiczny, 2. członek organu samorządu, 3. osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, 4. inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Z przedstawionego zestawienia bezspornie wynika, że wszystkie osoby zatrudnione w jednostce organizacyjnej, jaką jest urząd gminy są osobami pełniącymi funkcje publicznej, chyba że wykonują wyłącznie czynności usługowe. Rzeczą organu jest zatem udzielenie informacji na temat wysokości środków pieniężnych wypłaconych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących takie funkcje (z wyłączeniem osób wykonujących wyłącznie czynności usługowe, których krąg organ winien ustalić), lub też wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną, wskazującą motywy odmowy. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 3 lutego 2015 r. dotyczący udzielenia informacji o wysokości nagród przyznanych pracownikom w 2014 r. W związku z tym Sąd zobowiązany był na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. do uwzględnienia skargi i zobowiązania właściwego organu do załatwienia - w terminie 14 dni - wniosku Stowarzyszenia z dnia 3 lutego 2015 r. w zakresie zawartego w tym wniosku pytania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej w zakresie objętym tą skargą mogą powodować wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w przedmiotowej sprawie nie świadczy o lekceważeniu sprawy, ani nie wykazuje cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł. H.B.26.10.2015 r.