IV SAB/Wr 175/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi O. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wydaniu zaświadczenia na wniosek z dnia 16 stycznia 2024 r., która to bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 30 stycznia 2024 r. (data stempla pocztowego) O. S. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wydaniu zaświadczenia potwierdzającego urzędowo datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP. Formułując zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 36 § 1 i art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) skarżący wniósł o: - stwierdzenie bezczynności organu w sprawie; - stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł; - zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w dniu 27 kwietnia 2023 r. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP. W dniu 12 stycznia 2024 r. pełnomocnik strony zwrócił się do organu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wraz z wyjaśnieniem, że urzędowe potwierdzenie złożenia wniosku jest niezbędne ze względu na interes prawny strony – zgodnie z art. 223 w zw. z art. 206 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach pobyt cudzoziemca uznaje się za legalny od dnia złożenia wniosku. Dalej argumentowała, że zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., organ powinien wydać zaświadczenie w terminie 7 dni. Tymczasem, do dnia wniesienia skargi Wojewoda nie podjął żadnych czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że w dniu 31 stycznia 2024 r. Wojewoda wydał zaświadczenie potwierdzające, że strona w dniu 27 kwietnia 2023 r. złożyła do tego organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP. Argumentowano, że termin wydania zaświadczenia uwarunkowany jest ilością spraw, które procedowane są w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności/przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy tych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanym przypadku przedmiotem sprawy była skarga na bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia o określonej treści. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że o ile samo zaświadczenie (w zakresie jego treści) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany ma więc uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski "Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011, nr 3, s. 18 za M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza 2, publ. LEX). Także w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08, publ. CBOSA). Trzeba także dodać, iż skarga została poprzedzona wniesieniem ponaglenia do organu wyższej instancji (pismo z dnia 26 stycznia 2024r.). Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Co istotne, zgodnie z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się więc przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy sprawy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza zasadność zarzutu skargi dotyczącego bezczynności Wojewody w wydaniu zaświadczenia na wniosek strony z dnia 12 stycznia 2024 r. Jak stanowi art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 27 kwietnia 2023 r. strona wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP. W dniu 12 stycznia 2024 r. pełnomocnik strony zwrócił się do organu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Na dzień wniesienia skargi (30 stycznia 2024 r.) wniosek strony o wydanie zaświadczenia nie został jeszcze rozpoznany, pismo, że organ obowiązany był go rozpoznać w terminie 7 dni. Wojewoda wydał zaświadczenie potwierdzające wystąpienie przez stronę w dniu 27 kwietnia 2023 r. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w dniu 31 stycznia 2024 r., co miało miejsce już po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność Wojewody w wydaniu zaświadczenia na wniosek. Z opisanych okoliczności wynika, że zainicjowane wnioskiem strony postepowanie o wydanie zaświadczenia prowadzone było z naruszeniem art. 217 § 3 k.p.a. Nie załatwiając sprawy z wniosku strony w terminie ustawowym organ dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w przywołanym przepisie, jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W okolicznościach wyrokowanej sprawy w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała rażącego charakteru. Sąd wziął pod rozwagę czas jaki upłynął od dnia złożenia wniosku do dnia wpływu skargi (niespełna miesiąc) oraz podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę trudności związane z organizacją pracy wynikające z napływu dużej liczby wniosków oraz niedostatecznej obsady kadrowej. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, kilkunastodniowe przekroczenie terminu w załatwieniu sprawy w stosunku do ustawowego terminu na wydanie zaświadczenia, nie stanowi naruszenia prawa o takim stopniu intensywności, aby uzasadniało zakwalifikowanie go jako rażące, o czym Sąd orzekł stosownie do brzmienia powołanego wyżej art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Wobec wydania przez organ zaświadczenia już po wniesieniu skargi, Sąd w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu lub dokonana czynności. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej (pkt III sentencji wyroku). Sąd uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że stwierdzona bezczynność organu nie miała postaci kwalifikowanej. O kosztach postępowania sądowego (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.