IV SAB/Wr 187/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. R. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w sprawie rozpatrzenia podania z dnia 15 maja 2014r. w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Z.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu " w przedmiocie rozpatrzenia jego podania z dnia 15 maja 2014 r. w oparciu o art. 235 k.p.a., pomimo wezwania do usunięcia naruszenia z dnia 23 czerwca 2014r. odnośnie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie postanowień z dnia 6 lutego 2014 r." Według skarżącego "doszło do rażącej bezczynności ze strony organu odwoławczego i przewlekłości postępowania, którym Kolegium naraża jego zdrowie i życie, skazując współobywatela na śmierć z głodu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że podanie skarżącego z dnia 15 maja 2014 r. rozpatrzyło postanowieniem z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia[...]. Według organu nie można mówić bezczynności i przewlekłości postępowania w sytuacji, gdy organ administracji wydał orzeczenie, ale nie takie, jakiego oczekiwała strona, prezentująca własną, "autorską" koncepcję prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm., dalej jako nowela z 2010 r.) wprowadzono do k.p.a. instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego. Przepis art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym po myśli art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nowelą z 2010 r. zmieniono również zapis art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., mocą którego od dnia 11 kwietnia 2011 r. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Nowo zredagowany przepis art. 149 u.p.p.s.a. otrzymał brzmienie, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Następnie kolejną nowelizacją u.p.p.s.a., dokonaną ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r., wprowadzono m. in. w art. 149 zdanie drugie u.p.p.s.a. zapis, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w ostatniej nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r. dodano do art. 149 u.p.p.s.a. (dotychczasową treść oznaczono jako § 1) nowy § 2 o brzmieniu "sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 153 § 6". Ustawodawca nowelizując przepisy we wskazanym wyżej zakresie nie określił jednak zakresu terminologicznego pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania", a zatem w tej kwestii należałoby oprzeć się na wypracowanym stanowisku w doktrynie i orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W związku z tym przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu , bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administra-cyjnego", Komentarz, Warszawa 2011), czy też jako stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6/30). Z kolei w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyrażono pogląd, że "przez przewlekłość postępowania należy rozumieć takie stany faktyczne, które nie są zawarte w pojęciu "bezczynności organu". Są to więc przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych – co do zasady jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny". ( zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 38/11). Zaakcentowano również, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy "organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy" (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/ Łd 45/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 143/11). Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Wobec tego rozumując a contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Z przywołanych powyżej tez jednoznacznie wynika: - po pierwsze, że pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego", obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, - po drugie, że opisywane pojęcie ma inny zakres znaczeniowy niż pojęcie "bezczynność organu". Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji, w której organ wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w badanej sprawie , bowiem sformułowany w skardze zarzut przewlekłości postępowania, polegającej na niewydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu we właściwym terminie rozstrzygnięcia w sprawie żądania określonego punktem trzecim podania skarżącego z dnia 15 maja 2014 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie merytoryczne w tej sprawie Kolegium wydało w dniu 4 czerwca 2014 r., po rozpatrzeniu żądania strony, które wpłynęło do organu 15 maja 2014 r. A zatem zostało ono załatwione w terminie przewidzianym do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Poza wspomnianym wyżej postanowieniem organ nie podejmował żadnych innych pozornych czynności, które mogłyby przemawiać za przewlekłością postępowania. Takich okoliczności zresztą nie wskazuje sam skarżący, a jedynie manifestuje swoje niezadowolenie z treści podjętego w jego sprawie rozstrzygnięcia organu. Oceniając z tego punktu widzenia prezentowane przez skarżącego stanowisko stwierdzić należy, że sposób załatwienia jego sprawy, zawarty w konkretnym rozstrzygnięciu organu strona może kwestionować w drodze wykorzystania stosownych środków zaskarżenia w toku administracyjnego postępowania, a następnie w ramach kontroli sądowo-administracyjnej . Z powyższych względów nie ma podstaw do uznania, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie w omawianym wyżej zakresie, albowiem wniosek strony został załatwiony w terminie określonym do jej rozpatrzenia, przy wykorzystaniu prawnej formy działania, przewidzianej procedurą administracyjną Stwierdzenie powyższego oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobligowany był do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.