IV SAB/Wr 189/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w przedmiocie przywrócenia zakwaterowania skarżącego w kwaterze nr [...] we W. przy ul. [...] I. zobowiązuje Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 30 marca 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 6 lipca 2015 r. Z.K. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. (dalej jako Dyrektor ORWAM we W., lub organ) w sprawie polegającej na "przywróceniu stanu sprawy z dnia 19 maja 2003 r., t.j. przywrócenia zakwaterowania Z. K. w kwaterze nr [...] we W. przy ul. Z. Z akt sprawy oraz wyjaśnień organu wynika, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. Z. we W., przydzielił skarżącemu Komendant Garnizonu W. na podstawie imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...]. Na wniosek skarżącego z dnia 26 sierpnia 1993 r. o przyznanie pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na budowę domu jednorodzinnego przy ul. K. we W., szef WRZKB W. przyznał ww. pomoc finansową w formie zaliczkowej (decyzja nr [...] z dnia 6 września 1993r.). Ubiegając się o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej, skarżący zobowiązał się do dobrowolnego zwolnienia i przekazania osobnej kwatery stałej nr [...] we W. przy ul. Z. do dyspozycji ówczesnych wojskowych organów kwaterunkowych (pkt 7 wniosku opatrzonego podpisem ww. o przyznanie pomocy finansowej). Obowiązek zwolnienia kwatery przez osobę, która otrzymała pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe z funduszu MON, wynikał z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.) a po wejściu w życie w dniu 1 stycznia 1996 r. przepisów ustawy a dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 z późn. zm.) z art. 87 ust. 1 tej ustawy stanowiącym, że pomoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów jest ekwiwalentem pieniężnym, którego otrzymanie obligowało do zwolnienia kwatery. W związku z niedopełnieniem powyższego obowiązku, Oddział Terenowy WAM we W. będący wówczas organem właściwym do wyegzekwowania obowiązku zwolnienia ww. kwatery przez skarżącego, zawiadomił go o wszczęciu postępowania w tej sprawie i wezwał do określenia terminu dobrowolnego zwolnienia kwatery (pismo nr 2142/SM/99 z dnia 28 kwietnia 1999 r.). Skarżący nie zwolnił ww. osobnej kwatery stałej, ani nie określił terminu jej zwolnienia. Dyrektor Oddziału Trenowego WAM we W., działając w myśl art. 13 ust. 4 i art. 42 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, wydał decyzję nr [...] z dnia [...] nakazującą zwolnienie kwatery i przekazanie jej do dyspozycji Oddziału Terenowego WAM we W. Po wydaniu w/w decyzji, Oddział Terenowy WAM we W. nie prowadził w latach 2001-2002 dalszego postępowania, w celu wyegzekwowania obowiązku zwolnienia ww. kwatery przez skarżącego (w związku ze zmianą przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Po ustaniu w/w przeszkód oraz mając na względzie wystąpienia lokatorów mieszkań znajdujących się w budynku przy ul. Z. kierowane do Biura Prezesa WAM, do Oddziału Terenowego i Oddziału Regionalnego WAM we W., z których wynikało, iż skarżący mógł bez zgody i wiedzy Oddziału Terenowego WAM we W. od 1995 r. podnajmować kwaterę, znajdującą się we W. przy ul. Z. osobom trzecim, których naganne zachowanie było przedmiotem tych wystąpień, Oddział Terenowy WAM we W. podjął postępowanie w powyższej sprawie. W dniu 19 maja 2003 r. wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w celu opróżnienia przez skarżącego przedmiotowej kwatery. Postępowanie zakończyło się przymusowym opróżnieniem tej kwatery w dniu 20 maja 2003 r. W dniu 19 maja 2003 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z wnioskiem "o wstrzymanie eksmisji w dniu 20 maja 2003r. oraz o wznowienie postępowania w sprawie eksmisji". Należy jednocześnie wyraźnie podkreślić, że skarżący w licznej korespondencji kierowanej m.in. do tut. organu, Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jak i Ministra Obrony Narodowej potwierdza, iż w dniu 19 maja 2003 r. zapoznał się z treścią decyzji stanowiącej podstawę do wykwaterowania z zajmowanego lokalu. Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, Dyrektor Oddziału Terenowego WAM we W., w piśmie nr [...] z dnia 23 maja 2005r. poinformował skarżącego, iż argumenty przedstawione przez niego w w/w wniosku nie stanowią w myśl art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) podstawy do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, a nadto, że wobec dokonania w dniu 20 maja 2003 r. przymusowego opróżnienia kwatery przy ul. Z. we W., sprawa wstrzymania eksmisji stała się bezprzedmiotowa. Po przymusowym opróżnieniu ww. kwatery jakiego w asyście funkcjonariuszy Policji dokonał Oddział Terenowy WAM we W. w dniu 20 maja 2003r., lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się we W. przy ul. Z., stanowiący własność Skarbu Państwa - Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, został na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM we W. przydzielony żołnierzowi zawodowemu. W dniu 16 stycznia 2004 r. powyższy lokal mieszkalny stał się jego własnością w następstwie sprzedaży (akt notarialny z dnia [...], repertorium [...] nr [..]) dokonanej na jego rzecz przez Wojskową Agencję Mieszkaniową - Oddział Rejonowy we W. Postanowieniem z dnia 8 maja 2008r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie przymusowego wykwaterowania skarżącego z lokalu mieszkalnego przy ul. Z. we W. Od tego postanowienia skarżący wniósł zażalenie do Ministra Obrony Narodowej. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2008r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na postanowienie Ministra Obrony Narodowej skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyniku doprecyzowania przez skarżącego treści skargi, Sąd wyłączył do odrębnych postępowań: 1) Skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w zakresie wniosku z dnia 19 maja 2003r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych (sygn. akt II SAB/Wa 168/08); 2) Skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w zakresie wniosku z dnia 20 marca 2008r o uchylenie czynności egzekucyjnych (sygn. akt II SAB/Wa 16/09); 3) Skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w zakresie wniosku z dnia 20 maja 2008r. w sprawie wykupu zajmowanej kwatery lub wypłatę odprawy mieszkaniowej (sygn. akt II SAB/Wa 17/09). Wyrokami z dnia 5 czerwca 2009r. (sygn. akt II SAB/Wa 168/08), z dnia 5 czerwca 2009r. (sygn. akt II SAB/Wa 16/09), z dnia 5 czerwca 2009r. (sygn. akt II SAB/Wa 17/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił powyższe skargi. Ponadto wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 330/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 maja 2003 r. o wstrzymanie eksmisji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ORWAM we W. wniósł o jej oddalenie, przytaczając przebieg postępowania w sprawie. Odnosząc się do kwestii weksla zabezpieczającego wypłaconą skarżącemu zaliczkową pomoc finansową MON na budowę domu jednorodzinnego, przyznaną na podstawie decyzji Szefa WRZKB W. nr [...] z dnia [...], którą to kwestię skarżący podnosi w skardze, zauważono, że wraz z pismem nr [...] z dnia 29 listopada 2011 r. został zwrócony skarżącemu przedmiotowy weksel. Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności wobec uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego oraz umorzeniu postępowania egzekucyjnego uznano, że formułowanie zarzutu bezczynności organu przez skarżącego jest bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8 pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69 pkt 71 pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, co nastąpiło z dniem 15 sierpnia 2015 r. Sąd pomimo nowelizacji art. 3 § 2 i art. 149 p.p.s.a. odpowiednio na mocy art. 1 pkt 1 i pkt 49 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., wobec przywołanego wyżej art. 2, stosował te przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów w wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W art. 52 § 2 p.p.s.a. znajduje się wyjaśnienie, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku bezczynności organu administracji publicznej albo przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania, stronie służy zażalenie. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., gdyż pismem z dnia 30 marca 2015 r. złożył zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 k.p.a., które postanowieniem Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] zostało uznane za nieuzasadnione (postanowienie to zostało dołączone do akt sądowych sprawy). Przechodząc na grunt analizowanej sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei, w myśl art. 61 a k.p.a. (który wszedł w życie w wyniku nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 11 kwietnia 2011 r.), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1 służy zażalenie. Z przedstawionej regulacji wynika, że wniesienie do organu żądania przez daną osobę winno skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego (art. 61) lub, gdy zachodzi jedna z przesłanek wskazanych w art. 61 a § 1, wydaniem postanowienia o odmowie jego wszczęcia. W rozpoznawanej sprawie, organ ani nie wszczął postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego, ani też nie postanowił o odmowie jego wszczęcia, z przyczyn wymienionych w art. 61 a § 1 k.p.a., co oznacza, że dniu orzekania w sprawie pozostawał on w bezczynności. Stwierdzona bezczynność organu nie ma jednak postaci kwalifikowanej. W ocenie Sądu, zaniechanie prawidłowej realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy opieszałości organu, który odpowiadał na pisma skarżącego, lecz z przeoczenia nowej treści przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną, a następnie podjąć środki prawne przewidziane ustawą – kodeks postępowania administracyjnego. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. H.B.18.11.2015 r.