IV SAB/Wr 191/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy D. do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia A z siedzibą w Ł. z dnia 23 kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z uzasadnieniem wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; IV. zasądza od Wójta Gminy D. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A z siedzibą w Ł. kwotę 100 (słownie: sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 23 kwietnia 2015 r. Stowarzyszenie A (zwane dalej stroną, skarżącym lub wnioskodawcą) wystąpiło do Wójta Gminy D. o udostępnienie odpowiedzi na dwie interpelacje radnego gminy P. B. z dnia 10 lutego 2015 r. W pierwszej ze wskazanych interpelacji radny zwrócił się do wójta z zapytaniem o wysokość miesięcznych wydatków brutto związanych z utworzeniem nowych stanowisk: zastępcy wójta, doradcy wójta oraz wydatków związanych z obsługą prawną gminy przez podmiot zewnętrzny. W ramach drugiej interpelacji radny wnioskował o podanie przez wójta czy kiedykolwiek głosował on przeciw uchwale o zaciąganiu zobowiązań przez gminę oraz ile procentowo wynosi zadłużenie gminy po rozliczeniu bieżącego roku. Wójt Gminy D. w piśmie z 6 maja 2015 r., nr [...] poinformował skarżące stowarzyszenie, że zgodnie z art. 11b ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1591, zwanej dalej w skrócie u.s.g.) zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Wobec tego, że obecnie obowiązujący statut Gminy D. tej kwestii nie reguluje – zdaniem wójta – brak jest podstawy prawnej do przesłania wnioskowanych odpowiedzi na interpelacje radnego. Jednocześnie organ stwierdził, że radny gminy jako adresat odpowiedzi może je ewentualnie udostępnić, przy zachowaniu stosownej anonimizacji danych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła Wójtowi Gminy D. bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznych, o które wnioskowała w piśmie z 23 kwietnia 2015 r. W związku z tym – w ocenie skarżącej – organ dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że odpowiedzi na interpelacje radnych nie są informacją publiczną. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący powołał się na dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego dotyczący określenia zakresu i granic prawa do informacji publicznej i trybu jej udostępniania. W szczególności wnioskodawca zwrócił uwagę, że w aktach prawa miejscowego znajdować się mogą wyłącznie regulacje o charakterze techniczno – organizacyjnym mające za swój przedmiot m.in. miejsce i czas udostępniania dokumentów, możliwość i sposób ich kopiowania, powielania czy też dokonywania z nich wypisów. Nie można jednakże tego typu unormowaniami ograniczyć stronie prawa dostępu do informacji publicznej, której elementarnym składnikiem jest również prawo do pozyskania dokumentów świadczących o działalności organów władzy publicznej, do których niewątpliwie zdaniem skarżącego należy zaliczyć interpelacje wraz z udzielonymi nań odpowiedziami. Obowiązek taki ma również swój wymiar ustawowy i stanowi realizację nie tylko prawa do informacji, ale również zasady jawności działalności organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarżący stwierdził ponadto, że udostępnianie informacji publicznych jest niezależne od właściwości wnioskodawcy jak i celu w jakim podmiot ten żąda określonych danych. Jedynym zaś ograniczeniem prawa dostępu do tych informacji są przepisy ustawy, które określają precyzyjnie przesłanki odmowy udostępnienia danych publicznych. Mając powyższe na uwadze skarżące stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 23 kwietnia 2015 r. oraz zasądzenie stosownych kosztów postępowania. Ponadto strona, podnosząc okoliczność uchylania się przez organ w innej sprawie od zagwarantowania jej prawa do informacji, wniosła o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę organ nie podzielił podniesionych przez stronę zarzutów albowiem w jego ocenie interpelacje radnego nie mają waloru informacji publicznej, co tym samym wyklucza zastosowanie przepisów ustawy w zakresie udostępnienia takich dokumentów osobom zainteresowanym. Jednocześnie wobec braku jakichkolwiek regulacji prawnych określających tę kwestię przekazanie stronie żądanych dokumentów okazało się niemożliwe. Organ zauważył przy tym, strona skarżąca została należycie poinformowana o przyjętym przez niego stanowisko, co świadczyć ma – w jego ocenie – o uchyleniu się od skutków ewentualnej bezczynności polegającej na braku jakichkolwiek działań związanych z udostępnieniem informacji publicznych bądź wydaniem stosownych rozstrzygnięć negatywnie rozpoznających żądania podmiotów zainteresowanych. Z tej też przyczyny organ wniósł o oddalenie skargi stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność w zakresie udostępnienia przez Wójta Gminy D. informacji publicznych na wniosek strony skarżącej z dnia 23 kwietnia 2015 r. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub – gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie – jednakże mimo istnienia obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). W toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikającym z regulacji ustawowej. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Stosownie do odesłania zawartego w ust. 4 przywołanego przepisu ustawy zasadniczej, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., zwana dalej w skrócie u.d.i.p.). Jak wynika z art. 1 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy wprowadzającym możliwość ograniczenia realizacji tego prawa m.in. ze względu na ochronę informacji niejawnych czy też innych tajemnic ustawowo chronionych, a także z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia tych informacji. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2001 r., nr 100, poz. 1080 ze zm.) oraz partie polityczne. Ustawodawca nie precyzując, jakie jednostki organizacyjne należy rozumieć pod podjęciem władz publicznych i podmiotów wykonujących zadania publiczne, przykładowo jedynie podaje, że tymi podmiotami są w szczególności organy władzy publicznej. W świetle przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości, że Wójta Gminy D. – jako organ wykonawczy tej gminy – należy zaliczyć do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przedmiotem sporu pozostaje ocena czy żądane przez wnioskodawcę dane stanowią informację publiczną, czy też nie mają one takiego charakteru. Zgodnie z ustalonym poglądem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08 oraz Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08). Ustawodawca w treści art. 6 u.d.i.p. zawarł przykładowy katalog zagadnień będących przedmiotem informacji publicznej, wskazując m.in., że informacja może dotyczyć stanowisk w sprawach publicznych zajętych prze organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego oraz treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) ustawy). Informacje mogą obejmować również dane o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych czy też o długu publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i f) ustawy). W świetle powyższych przepisów charakter informacji publicznej niewątpliwie miały dane w postaci stanowiska jakie zajął organ w odniesieniu do zagadnień poruszonych w interpelacjach radnego. Udzielając odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się przy tym w sposób prawidłowy do przedmiotu niniejszego postępowania. Zauważyć bowiem należy, że strona wnioskowała o udostępnienie odpowiedzi organu na interpelacje, nie zaś samych interpelacji, którymi już dysponowała. Organ tymczasem przedstawiając swoje stanowisko względem skargi kontestował charakter prawny interpelacji, a nie udzielonych nań odpowiedzi. Odnosząc się jednak do zaprezentowanego przez organ poglądu na temat zasad dostępu do dokumentów jednostki samorządu terytorialnego należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zgodnie z art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym działalność gminy jest jawna, zaś jej ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność ta obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Powyższa zasada jawności działalności gminy winna być stosowana w ramach realizacji konstytucyjnego prawa jednostki do informacji o działalności podmiotów publicznych. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie działają bowiem w tym zakresie samodzielnie i bez uwzględniania innych aktów prawnych. W szczególności należy podkreślić, że przepisy ustawy samorządowej i ustawy o dostępie do informacji publicznej nie pozostają ze sobą w sprzeczności, lecz wzajemnie się uzupełniają. Organ winien również zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią regulację szczególną w zakresie dostępu do dokumentów publicznych. Nie można zaaprobować przy tym stanowiska, że skoro art. 11b ust. 3 u.s.g. stanowi, że zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy, a Statut Gminy D. milczy na ten temat, to tym samym brak jest podstaw prawnych do udostępnienia stronie żądanych przez nią danych. Przepis ten nie może bowiem stać w sprzeczności z realizacją konstytucyjnego prawa do informacji publicznej a jego interpretacja winna dotyczyć nie tego czy strona ma prawa dostępu do dokumentów zgromadzonych w gminie, lecz tego w jaki sposób może z tego prawa korzystać w realiach danej gminy oraz w ramach obowiązującego prawa. Trzeba zauważyć również, że publiczny charakter informacji żądanych przez skarżące stowarzyszenie dotyczył nie tylko samej formy odpowiedzi wójta, ale również jej treści. Zważyć bowiem należy, że przedmiotem zainteresowania radnego była kwestia odnosząca się wprost do majątku jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dotyczącym stanu zadłużenia, a także wydatków realizowanych na utworzenie nowych stanowisk pracy w urzędzie obsługującym organ wykonawczy gminy i jego obsługę prawną. Bez wątpienia również sposób głosowania przez poszczególnych radnych, ujawniony w protokole z sesji rady gminy, stanowi informację publiczną, o ile oczywiście głosowanie było przeprowadzane w sposób jawny a głosy można przypisać określonym radnym. Przechodząc do oceny działań podmiotu zobowiązanego w kontekście złożonego żądania należy stwierdzić, że organ, rozpoznając wniosek skarżącego nie dochował właściwego trybu postępowania. W niniejszej bowiem sprawie organ winien przyjąć, że żądane informacje mają charakter publiczny, a następnie podjąć dalsze czynności. W pierwszej kolejności podmiot zobowiązany winien zastosować się do treści art. 13 ust. 1 ud.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Przepisy ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Po drugie, ustawa przewiduje również załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1). Po trzecie w końcu, gdy podmiot zobowiązany nie posiada wnioskowanej informacji publicznej winien on tylko pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę. W niniejszej sprawie wójt nie zastosował żadnego z wymienionych schematów postępowania albowiem błędnie przyjął, że żądane informacje nie mają charaktery publicznego. Oznacza to, że zaskarżony podmiot pozostaje w bezczynności, wobec czego koniecznym stało się zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku skarżącego stowarzyszenia, o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Należy przy tym podkreślić, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd może jedynie zobowiązać organ do rozpoznania wniosku strony. Nie może natomiast rozstrzygnąć, czy żądana informacja winna być udzielona, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku strony w inny sposób. Mając jednocześnie na względnie treść art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., sąd stwierdza, że wprawdzie organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, lecz owa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje bowiem dotyczące udostępnienia informacji budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło jedynie o błędnym interpretowaniu prawa, nie zaś celowym przedłużaniu i opóźnianiu udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek. Istotne dla oceny bezczynności winno być bowiem to, że organ w rozsądnym terminie przedstawił stronie własną ocenę sytuacji nie pozostając w zwłoce w zakresie rozpoznania wniosku, czego oczywiście nie należy mylić z bezczynnością w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Na taką ocenę nie miała również wpływu ewentualna zwłoka organu w innej sprawie, w szczególności że strona w dalszym ciągu posiada instrumenty prawne do jej usunięcia. Stąd też należało orzec jak w punkcie II sentencji niniejszego wyroku. Na uwzględnienie z powyższych przyczyn nie zasługiwał również wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny (punkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono w punkcie IV sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.