IV SAB/Wr 207/17

|Sygn. akt IV SAB/Wr 207/17 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 20 grudnia 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, , Sędziowie, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), , , , , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r., sprawy ze skargi M. K., na bezczynność W. Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej we W., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązuje Dyrektora W. Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej we W. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia, 6 lipca 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;, stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;, zasądza od W. Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej we W. na rzecz skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset, osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego., Skarżąca, M. K., zwróciła się do W. Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej we W. o udostępnienie informacji publicznej, to jest informacji o tym, czy w latach 2014-2016 Centrum zawierało umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W przypadku odpowiedzi pozytywnej wniosła o przesłanie kopii tych umów. Wniosek Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do W. Centrum Zdrowia w dniu 6 lipca 2017 r. za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP). Pismem z dnia 30 sierpnia 2017 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata Ł. K., wniosła skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądając zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi wskazano, że udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić niezwłocznie, nie później jak w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W skardze podniesiono, że w ustawowych terminach organ nie wykonał żadnej z powyższych czynności, ani też nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, pozostając w bezczynności. W skardze wyjaśniono również, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył materii stanowiącej informację publiczną, na co powołano stosowne orzecznictwo. Wyjaśniono również że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd o dopuszczalności wniesienia do sądu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ, W. Centrum Zdrowia Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej we W., wniósł o odrzucenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczył przy tym, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność do sądu administracyjnego jest uprzednie wniesienie ponaglenia do właściwego organu, czego strona skarżąca nie uczyniła. Organ wyjaśnił też, że nie miał wiedzy o wpłynięciu wniosku na skutek "(...) najprawdopodobniej błędów w ustawieniach systemu powiadomień w platformie ePUAP". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369, z późn. zm) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępnie należy wyjaśnić, że skargę złożoną w niniejszej sprawie należało uznać za dopuszczalną. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Rozważenia wymaga, czy pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl zaś art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej powoływanej jako k.p.a.) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy k.p.a. skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, z późn. zm.), jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy k.p.a. mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów k.p.a. w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2017 r., II SAB/Kr 172/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2017 r., II SAB/Kr 149/17; czy wyrok WSA w Opolu z dnia 22 sierpnia 2017 r., II SAB/Op 103/17 – CBOSA). Tym samym należało przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu o udostępnienie informacji publicznej. Bez wątpienia samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, z późn. zm.) – dalej jako "u.d.i.p.". Również żądana przez skarżącą informacja podlegała zakwalifikowaniu jako informacja publiczna w rozumieniu powołanej ustawy (art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p.). Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącą w dniu 6 lipca 2017 r., co skarżąca potwierdziła załączając do skargi Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (UPP) wskazujące taką właśnie datę doręczenia wniosku. Organ wprawdzie w odpowiedzi na skargę podniósł, że na skutek prawdopodobnych błędów w ustawieniach systemu ePUAP nie miał wiedzy o wpływie pisma, jednak okoliczności tej w żadnym stopniu nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił. Sąd nie miał zatem podstaw do odmówienia wiarygodności dowodowi przedłożonemu przez stronę skarżącą. Organ miał 14 dni na udostępnienie informacji względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 u.d.i.p. Pomimo tego organ w tych terminach nie uczynił nic. Z odpowiedzi na skargę wynika zaś, że jedyną reakcją organu na skargę potwierdzającą fakt wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej było sporządzenie odpowiedzi na skargę z wnioskiem o jej odrzucenie z przyczyn formalnych. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że w okresie od dnia 6 lipca 2017 r. organ pozostaje w bezczynności względem skarżącej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako bezwzględnie wiążące sąd (zob. K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Samorząd Terytorialny, 2004/4, s. 34). Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tak więc należy go uznać za wystarczający. Stosownie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że Sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia, a nie na dzień orzekania (tak T. Woś (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, praca zbior. pod. red. T. Wosia, Warszawa 2016, komentarz do art. 149). Biorąc pod uwagę fakt, że pomiędzy złożeniem wniosku (6 lipca 2017 r.) a datą wniesienia skargi (4 września 2017 r.) nie upłynął jeszcze maksymalny ustawowy okres 2 miesięcy na udostępnienie informacji publicznej, a więc maksymalny okres oczekiwania przez wnioskodawcę na informację, jaki dopuścił ustawodawca, stwierdzić należy, że bezczynność nie ma w tym przypadku charakteru rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez skarżącą i wynikające z akt sprawy celowe koszty w łącznej kwocie 580 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł).