IV SAB/Wr 210/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. T. na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta B. do rozpoznania punktu 3 i punktu 4 wniosku skarżącego z dnia 17 września 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Burmistrza Miasta B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. K. T. zwrócił się do Burmistrza Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej: 1. wysokości sumarycznej nagród i premii, wypłaconych wszystkim pracownikom Urzędu Miejskiego w B. w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia odpowiedzi na wniosek (w ujęciu rocznym), 2. wynagrodzenia brutto za wrzesień 2018 r. każdego z pracowników UM w B., pełniącego funkcje publiczne z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu), 3. zestawienia pracowników UM w B., pełniących funkcje publiczne (imiona i nazwiska) z podziałem na wydział/referat/stanowisko wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły (plus specjalność i ewentualnie nazwa kierunku ukończonych studiów podyplomowych), 4. zestawienia pracowników UM w B. z podziałem na wykształcenie/stanowiska wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów wraz ze specjalizacją oraz ewentualną nazwą kierunku ukończonych studiów podyplomowych. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Burmistrz Miasta B. poinformował wnioskodawcę: ad. 1. wysokość sumaryczna nagród i premii, wypłaconych wszystkim pracownikom Urzędu Miejskiego w B. w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia odpowiedzi na wniosek stanowi informację przetworzoną, w związku z czym wnioskodawca winien wykazać w terminie 14 dni szczególną istotność tej informacji dla interesu publicznego, ad. 2. podano w formie tabelarycznej imię i nazwisko, stanowisko służbowe i wysokość wynagrodzenia brutto za wrzesień 2018 r. 18 funkcjonariuszy publicznych, ad. 3 i 4. informacja o nazwie ukończonego kierunku studiów lub szkoły oraz studiów podyplomowych osób pełniących funkcje publiczne oraz pozostałych pracowników nie stanowi informacji publicznej. W skardze na bezczynność Burmistrza, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnioskodawca wniósł o zobowiązanie Burmistrza do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt, o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem wnioskodawcy informacja o wysokości sumarycznej nagród i premii, wypłaconych wszystkim pracownikom Urzędu Miejskiego w okresie od 1 stycznia 2014 r. jest niezbędna mieszkańcom do racjonalnej oceny sytuacji finansowej miasta. Konieczność odnalezienia odpowiednich dokumentów i doboru części informacji nie czyni z informacji prostej informacji przetworzonej i jest zwykłym zabiegiem łączącym się z procesem udostępnienia informacji publicznej. Nagrody i premie pracowników są finansowane ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna. Informacja ta należy do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiąże się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. Według wnioskodawcy informację publiczną stanowią szeroko rozumiane dane dotyczące wykształcenia osób pełniących funkcje publiczne, gdyż dane te związane są z zajmowanym stanowiskiem oraz przypisanymi do niego kompetencjami. Informacje te odzwierciedlają poziom kompetencji funkcjonariusza publicznego (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej. Wnioskodawca zaznaczył, że nie wnosił o podanie imion i nazwisk pracowników Urzędu Miejskiego nie będących funkcjonariuszami publicznymi, a jedynie o podanie wykształcenia osób przypisanych konkretnym stanowiskom. Są to osoby opłacane z pieniędzy podatników, a konkretne funkcje powinny wiązać się z odpowiednimi kompetencjami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając że udzielenie informacji o sumarycznej wysokości nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom UM w ujęciu rocznym wymagałoby przeprowadzenia wyszukiwania, wielu analiz i zestawień, w szczególności z każdej miesięcznej listy płac każdego pracownika UM (ponad 90 osób) należałoby wybrać informacje dotyczące nagród i premii, i to z prawie pięcioletniego okresu, a następnie sporządzić z tych wybranych informacji zestawienia roczne. Natomiast informacje dotyczące wykształcenia funkcjonariuszy publicznych i innych pracowników nie dotyczą spraw publicznych i nie odnoszą się do interesów szerszej grupy obywateli, lecz dotyczą tylko konkretnych pracowników. Dane te są informacjami znajdującymi się w aktach osobowych pracowników i są chronione przez przepisy prawa pracy i przepisy o ochronie danych osobowych. Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych ani przepisy o wynagradzaniu pracowników samorządowych nie przewidują wymogu co do posiadania przez pracownika samorządowego określonego kierunku wykształcenia czy też specjalizacji. Przewiduje się tylko wymóg posiadania wykształcenia wyższego lub średniego (poza nielicznymi wyjątkami wymagającymi dodatkowych uprawnień, np. radcy prawnego). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta B. jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei, w art. 6 u.d.i.p. wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Z tego względu informacje o kierunku studiów lub szkole oraz specjalności, ewentualnie kierunku studiów podyplomowych, ukończonych przez osoby pełniące funkcje publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Informacje te niewątpliwie odzwierciedlają bowiem poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1349/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpień 2018 r., sygn.. akt II SAB/Gd 56/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również zestawienie stanowisk, na których zatrudnione są osoby nie pełniące funkcji publicznych (bez imion i nazwisk pracowników), z podaniem ich wykształcenia (kierunek studiów, specjalizacja, ewentualnie kierunek studiów podyplomowych), jako związane z samą organizacją podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.) - jest w ocenie Sądu również informacją publiczną (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 październik 2018 r., sygn.. akt II SAB/Kr 138/18). Jednakże należy mieć na uwadze ograniczenia w udzielaniu informacji publicznej, wynikające z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego punkt 3 i 4 wniosku skarżącego, który dotyczył pracowników Urzędu Miasta zarówno pełniących funkcje publiczne, jaki i niepełniących takich funkcji, powinien zostać rozpoznany przez Burmistrza w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast Burmistrz nie przedstawił informacji żądanych przez skarżącego w punkcie 3 i 4 wniosku, błędnie oceniając, że informacja dotycząca wykształcenia pracowników Urzędu Miasta nie stanowi informacji publicznej. Z przepisów u.i.d.p. wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W konsekwencji Sąd uznał, że Burmistrz na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności w załatwieniu punktów 3 i 4 wniosku skarżącego z dnia [...] września 2018 r. i stan ten nie uległ zmianie aż do chwili wydania wyroku. Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza do rozpatrzenia punku 3 i 4 wniosku skarżącego z dnia [...] września 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku. W ocenie Sądu bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Sąd uwzględnił w tym zakresie fakt, że organ odpowiedział na wniosek skarżącego w ustawowym terminie, przestawiając swoje stanowisko w sprawie. Mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy zatem uznać wszelkiego rodzaju dane, które są związane z gospodarowaniem środkami publicznym, a więc także związane z ponoszeniem wydatków – o ile dotyczą one mienia publicznego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 29/14, LEX nr 1493295). Z tej przyczyny, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznano, że informację publiczną stanowią dane odnoszące się do wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego pracowników (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, LEX nr 1985777; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, LEX nr 1657860; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 59/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tym tle uznać należy, że informację publiczną stanowi informacja o wysokości sumarycznej nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Urzędu Miejskiego, jako że dotyczy informacji związanej z funkcjonowaniem organu i wydatkowaniem majątku publicznego, jakim jest majątek jednostki samorządu terytorialnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 48/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Burmistrz w piśmie z dnia [...] października 2018 r. nie przedstawił informacji żądanych przez skarżącego w punkcie 1 wniosku z dnia [...] września 2018 r., jednakże informacje te uznał za informację publiczną, wskazując że stanowią one informację przetworzoną. W związku z tym Burmistrz zobowiązał skarżącego do wykazania w terminie 14 dni szczególnej istotności tych informacji dla interesu publicznego. Burmistrzowi nie można więc zarzucić bezczynności w rozpatrzeniu punktu 1 wniosku. Należy zaznaczyć, że w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, Sąd nie ocenia, czy dana informacja miała faktycznie charakter informacji przetworzonej. W sytuacji nie wykazania przez skarżącego szczególnej istotności tych informacji dla interesu publicznego, organ ma obowiązek stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, od której przysługuje odwołanie (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), a następnie skarga do sądu administracyjnego. Charakter żądanej informacji publicznej podlega ocenie sądu w postępowaniu ze skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów skarga na bezczynność w zakresie punktu 1 wniosku skarżącego podlegała oddaleniu. Sąd oddalił również żądanie skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, uznając że bezczynność organu nie była przejawem złej woli lub lekceważącego traktowania strony, ale wynikała z błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa (punkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.