IV SAB/Wr 211/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2015 r. sprawy ze skargi M.K.D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 9 lipca 2015 r. M.K.D. (dalej skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.Ś. (dalej P.I.N.B.) o udostępnienie informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich dokumentów wytworzonych oraz otrzymanych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. Ś. za okres od 1stycznia 2010r. do dnia dzisiejszego w sprawie budynku położonego w G. nr [...] gm. M. w którym w dniu 5 lipca 2015 r. doszło do katastrofy budowlanej oraz budynku położonego przy pl. [...] we W.. Pismem z dnia 22 lipca 2015 r. P.I.N.B. poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej w związku z tym żądane informacje nie mogą być udostępnione. Wnioskodawca został jednocześnie poinformowany o czynnościach podjętych przez organ w sprawie budynku położonego w [...]gm. M., na działce nr [...], a także wskazano, iż w sprawie budynku położonego przy pl. [...]we W., otrzymał informacje pismem z dnia 17 marca 2015r., znak [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2015 r., skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 oraz wniósł o: 1. zobowiązanie organu z do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 16 stycznia 2015 r.; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę P.I.N.B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Dodatkowo wskazał, że treść wniosku dotyczy żądania udostępnienia akt spraw budynku położonego w [...], oraz budynku położonego przy [...]. W tych okolicznościach P.I.N.B. uznał, że akta konkretnych spraw nie stanowią informacji publicznej, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje uprawnienia określanego jako dostęp do akt czy wgląd do akt. P.I.N.B. powołując się na wyrażone w tym względzie poglądy orzecznictwa podkreślił, że żądanie udostępnienia akt sprawy nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Art. 3 ust. 2 ustawy określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej jako jedno z uprawnień wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru. Zdaniem P.I.N.B. skarżący domaga się udostępnienia akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów. Żąda zatem w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru. Wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek złożony w tej sprawie nie zawierał zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie mógł być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji stwierdzono, że żądanie skarżącego, nie było wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy. Za takim stanowiskiem, w opinii organu, przemawiają też konstytucyjne zasady zawarte w art. 30, 32 ust. 1 i art. 47 Konstytucji oraz treść art. 1 ust. 2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił P.I.N.B. bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 9 lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył udostępnienie informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich dokumentów wytworzonych oraz otrzymanych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. Ś. za okres od 1 stycznia 2010r. do dnia dzisiejszego w sprawie budynku położonego w [...] w którym w dniu 5 lipca 2015 r. doszło do katastrofy budowlanej oraz budynku położonego przy pl. [...]. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. dalej u.d.i.p.). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w takiej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 ustawy). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że niewątpliwe jest w sprawie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej (art.4 ust.1 w/w ustawy). Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie przez Sąd oceny, czy żądane przez skarżącego dane (informacje) stanowią informację publiczną w rozumieniu w/wyżej ustawy. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z jej art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną są przy tym wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Skoro powyższa ustawa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, to dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 omawianej ustawy. Istotne jest przy tym, że w orzecznictwie jak i doktrynie przyjęte zostało, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007r, sygn.akt II SAB/Wa 85/07; wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008r., sygn.akt II SAB/Ke 7/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009r., sygn.akt II SAB/Kr 109/08; M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, str. 28). Z tej racji przyjąć należy, że informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Stanowią ją zatem tak treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy wprost od nich O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Analiza art. 6 ustawy wskazuje, że przedmiotem wniosku może być informacja o zaistniałych faktach, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Wniosek taki nie może więc być postulatem wszczęcia postępowania, nie może też dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, nie może też być polemiką z dokonanymi ustaleniami (patrz wyrok WSA w Opolu z 13 stycznia 2005 r., II SAB/Op 14/04, wyrok NSA w Warszawie z 20 czerwca 2002 r., II SAB 70-71/02 ). Z tej racji należy podzielić stanowisko Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie są informacją publiczną. Skarżący bowiem sformułował we wniosku swoje żądanie w sposób zbyt ogólny nie wskazując ich konkretnie. Podmiot do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji nie może domyślać się, jaka mogłaby być informacja lub przypuszczać jaka byłaby jej treść. Organ we własnym zakresie nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, o które wnioskował skarżący. W ocenie Sądu byłaby to niedopuszczalna interwencja Sądu w treść i żądanie wniosku skarżącego. Z drugiej zaś strony brak jest podstawy prawnej dla organu do wezwania o sprecyzowanie wniosku. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera uregulowania w tym zakresie. Dodać też należy, że art. 16 § 2 u.d.i.p. w niewielkim zakresie, do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., umożliwia stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach organ zasadnie ograniczył się do udzielenia skarżącemu informacji o zakwalifikowaniu jego żądania jako nieznajdującego oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie pozostając tym samym w bezczynności. Uznając, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, organ nie był obowiązany do jej udostępnienia, jak również do wydania decyzji odmownej. Oznacza to, że zarzuty zawarte w skardze są niezasadne. W związku z zawartym w skardze wnioskiem co do zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Sąd uważa za konieczne przypomnieć, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.