IV SAB/Wr 211/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków, , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2018 r.; II. stwierdza, że Dyrektor Szkoły Podstawowej w B. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. W. (zwana dalej stroną lub skarżącą) wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. (doręczonym drogą elektroniczną w tym samym dniu o godz. [...]) zwróciła się do Szkoły Podstawowej w B., przywołując art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 1764, dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej lub w skrócie u.d.i.p.) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania: - czy w 2017 r. mieliście Państwo obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona, na jaka kwotę została zawarta umowa o obsługę prawną oraz przesłanie kopii tej umowy, - czy w 2018 r. posiadacie Państwo obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona, na jaka kwotę została zawarta umowa o obsługę prawną oraz przesłanie kopii tej umowy, Strona wniosła jednocześnie, powołując się na art. 14 ust. 1u.d.i.p., o udostępnienie jej powyższych informacji poprzez przesłanie ich na piśmie na wskazany adres. W dniu [...] października 2018 r. w urzędzie pocztowym w Z. G. została nadana na adres szkoły podstawowej przesyłka pocztowa zawierająca skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. (dalej jako organ lub Dyrektor SP). W skardze strona, zastępowana przez pełnomocnika radcę prawną N. P., domagała się: 1) zobowiązania Dyrektora SP do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 4) na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwaną dalej u.p.p.s.a.) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż w dniu [...] lutego 2018 r. złożyła do organu drogą elektroniczną, opisany na wstępie, wniosek o udostępnienie informacji publicznej i do dnia złożenia skargi organ ani nie udostępnił tej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14- dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Dyrektor SP w odpowiedzi na skargę uznał wniesioną skargę za zasadną, jednakże wniósł o oddalenie wniosków strony określonych w pkt 2 i pkt 4 skargi, albowiem nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a także wniósł o umorzenie postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż w dniu [...] lutego 2018 r. do szkoły wpłynął mailem wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a brak na niego odpowiedzi nie wynikał ze złej woli organu, gdyż o tym, że taki wniosek wpłynął Dyrektor SP dowiedział się ze skargi, którą otrzymał w dniu [...] października 2018 r. Natychmiast została sprawdzona skrzynka mailowa i faktycznie wiadomość została odszukana, została przeprowadzona rozmowa z pracownikiem odpowiedzialnym za odbiór poczty jakie były powody nie odczytania maila. Została wprowadzona procedura dotycząca informowania dyrektora o mailach dotyczących informacji publicznej, w celu uniknięcia w przyszłości zaistniałej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl z kolei art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. kontrola, o której mowa powyżej, obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie natomiast do treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a u.p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a u.p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji, określonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest wzmiankowana powyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne. Nie ulega wątpliwości, że szkoła wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, jak również dysponuje majątkiem publicznym, stąd dyrektor takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, a dostęp do niej przysługuje - co do zasady - każdemu podmiotowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m. in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Z tego względu każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania szkoły, jako podmiotu wykonującego zadanie publiczne związane z edukacją, stanowi informację publiczną. W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej lub inne podmioty w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, jako dotyczące majątku publicznego. Dotyczy to również umów o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzują, że podmiot zobowiązany, rozpatrując wniesione do niego żądanie winien zachować się w jeden z następujących sposobów: - przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub - poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z analizy akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do sekretariatu szkoły drogą elektroniczną w dniu [...] lutego 2018 r. (wtorek) o godz. [...], jednakże Dyrektor SP dowiedział się o tym wniosku dopiero na skutek wniesionej skargi, która wpłynęła do szkoły w dniu [...] października 2018 r., a odpowiedzi udzielił w dniu [...] listopada 2018 r. W tym miejscu zasadnym jest podkreślenie, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych w ostatnich latach ugruntowany jest pogląd, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na wskazany przez adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. np. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania, czy też nie odczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres elektroniczny organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/14). Z powyższego wynika, że skarżąca miała prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystała przesyłając wniosek na adres elektroniczny organu, a organ po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku popadł w bezczynność, która została usunięta dopiero w dniu [...] listopada 2018 r., kiedy to udzielono odpowiedzi na wniosek. Podstawą do oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania, czy też ściślej, w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13, oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13), dlatego też skoro organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez tut. Sąd, udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej to postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi zgodnej z treścią wniosku skarżącej już po wniesieniu skargi, odpadła przesłanka wydania przez Sąd orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2018 r. (pkt I wyroku). Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12). Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność Dyrektora SP nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym - na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a. - orzeczono w pkt II sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż zaraz po złożeniu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej. Nie było to zatem celowym działaniem, nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Znamienne jest również to, iż sama skarżąca wystąpiła na drogę sadowa dopiero 8 miesięcy po zwróceniu się do szkoły o udzielenie żądanej informacji publicznej. Można zatem przyjąć, iż udostępnienie tej informacji nie było dla skarżącej istotne i naglące, skoro tyle miesięcy nie interweniowała w tej sprawie. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który udostępnił informację publiczną zastosowanie wobec Dyrektora SP organu dolegliwości pieniężnej i to w najwyższej wysokości nie jest uzasadnione. Z tych względów Sąd oddalił na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku). O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 u.p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się jedynie wpis sądowy od skargi, gdyż Sąd odstąpił od obciążania szkoły podstawowej kosztami zastępstwa procesowego skarżącej mając na uwadze to, że skarga jest jedną z kilkudziesięciu tożsamych treściowo skarg, które w ostatnim roku wpłynęły do wojewódzkich sądów administracyjnego, a zostały sporządzone według jednego szablonu i oparte na tym samym schemacie działania (mail kierowany w godzinach wieczornych z anonimowego adresu na adres skrzynek mailowych placówek oświatowych w małych miejscowościach), co ma znamiona nadużycia instytucji powszechnego dostępu do informacji publicznej.