IV SAB/Wr 213/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie : sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant : Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 12 września 2013r. skarżące Stowarzyszenie [...], powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm.) zwróciło się do Prezydenta W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie cyt. "dokument: "Model ruchu dla miasta W. 2008" oraz najbardziej aktualny dokument "Model ruchu dla miasta W.", jeśli takowy był wykonany licząc od 2008r.". W odpowiedzi na powyższy wniosek, Zastępca Dyrektora Biura Rozwoju W. Urzędu Miejskiego W. pismem z 27 września 2013r., Nr [....], poinformował skarżące Stowarzyszenie, że model ruchu nie jest dokumentem urzędowym, który mógłby stanowić informację publiczną nadającą się do udostępnienia. Model Ruchu dla W. jest złożonym narzędziem matematyczno- przestrzennym opartym o specjalistyczne oprogramowanie komputerowe. Model ten jest na bieżąco rozwijany i aktualizowany. Na jego podstawie - w oparciu o zbiór wprowadzonych do niego danych - przygotowywane są stosowne analizy komunikacyjne m.in. modelowania i prognozy ruchu. Tak więc dopiero wykorzystanie wyników pracy modelu i ich analiza może prowadzić do stworzenia konkretnego dokumentu np. prognozy ruchu na potrzeby miejskiej inwestycji, który może być udostępniony jako informacja publiczna. Ponownym wnioskiem z dnia 7 października 2013r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Prezydenta W., z żądaniem udostępnienia żądanych informacji w trybie w/w ustawy z dnia 6 września 2001 r., stwierdzając, że podniesiony przez organ argument, iż przedmiot tej sprawy nie może zostać ujawniony, albowiem jest jedynie narzędziem o charakterze matematyczno-przestrzennym jest kolejnym błędem w procesie interpretacji przepisów ustawy, bowiem jest to dokument który został wytworzony do realizowania powierzonych prawem zadań publicznych. Stowarzyszenie podkreśliło, że żądany dokument "Model ruchu dla miasta W.2008" był wykorzystany do opracowania ITS dla miasta W. przez zewnętrzną firmę prywatną jaką jest Spółka [...]. Skoro więc dokument ten był udostępniany firmie prywatnej, to stanowi on zdaniem Stowarzyszenia informację publiczną, stąd działania w imieniu Prezydenta W. są bezprawne. Stowarzyszenie wskazało, że ograniczenie prawa do informacji publicznej określa jedynie ustawa, a wszelkie kwestie niezawarte w ustawie należy interpretować szerzej na korzyść wnioskodawcy. W związku z powyższym wniesiono ponownie o niezwłoczne wydanie przedmiotowych dokumentów na nośniku elektronicznym (np. płycie DVD) oraz "Model ruchu dla miasta W. 2008" w formie papierowej, w ustawowym terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wniosku. W odpowiedzi na ów wniosek, Urząd Miejski W. pismem z dnia 25 października 2013r., Nr [...] odwołując się do swego pisma z dnia 27 września 2013r., stwierdził, że podtrzymuje opinię Biura Rozwoju W., z dnia 27 września 2013 roku, przedstawioną w piśmie numer [...]. Podkreślono, że w odniesieniu do nieistnienia dokumentu "Model ruchu dla miasta W. 2008" wnioskodawca został już o tym fakcie poinformowany, a od dnia udzielenia odpowiedzi do chwili obecnej wskazany dokument nie pojawił się w zasobach Urzędu. Powołano się przy tym na orzecznictwo, zgodnie z którym, "dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2011, sygn. II SAB/Wa 161/11). W konsekwencji powyższego, organ stwierdził, że zebrane informacje dotyczące złożonych zapytań, wskazują, iż fizycznie nie istnieją żądane przez wnioskodawcę dokumenty. Pismem z dnia 14 listopada 2013r. Stowarzyszenie [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na działania Prezydenta W. w przedmiocie odmowy udzielenie informacji publicznej w postaci "Modelu ruchu dla miasta W. 2008" oraz najbardziej aktualnej wersji "Modelu ruchu dla W.". Zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art.1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że przedmiotowy dokument nie jest informacja publiczną, strona wniosła o uchylenie decyzji organu z dnia [...] 2013r. oraz z dnia [...] 2013r. i merytoryczne orzeczenie w sprawie, względnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi, Stowarzyszenie wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Prezydent Miasta W. jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej jako organ gminy, gdy to żądanie dotyczy bezpośrednio Gminy. Niewątpliwie przedmiotowy dokument dotyczy zadań publicznych wykonywanych na terenie miasta W. Na podstawie tego dokumentu tworzone mogą być np. prognozy ruchu na potrzeby miejskich inwestycji w związku z czym jest to podmiot właściwy do udzielenia informacji publicznej. Przedmiotowy dokument o który wnosi skarżący bezsprzecznie dotyczy realizacji przez Gminę powierzonych prawem zadań. Właśnie w oparciu o przedmiotowy dokument będzie można stworzyć np. prognozę ruchu na potrzeby miejskiej inwestycji, której przedmiotem może być droga miejska. Odnosząc się do orzecznictwa w tym zakresie wskazano na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25.04.2013r., sygn. akt IV SA/Wr 110/13 "informację publiczną stanowią również te (dokumenty - przyp. autora) których organ (podmiot) używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań." Ponadto wskazano, iż żądany dokument - "Model ruchu dla miasta W. 2008" był już wykorzystany do opracowania ITS (inteligentnego programu dotyczącego transportu samochodowego) dla miasta W. przez zewnętrzną firmę prywatną jaką jest spółka [...]. W związku z tym, skoro dokument ten był udostępniany firmie prywatnej to tym bardziej winien on zostać udostępniony obywatelom bowiem stanowi on informację publiczną. Podkreślono, że prawo do informacji wyznacza art. 61 Konstytucji, w związku z czym akty prawne jak ustawy określające tryb dostępu do informacji publicznej powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom oraz jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. W dalszej części skargi, Stowarzyszenie powołując przepis art. 5 ust. 2 w/w ustawy, wskazało, że odmowa udzielenia informacji publicznej może jedynie nastąpić na skutek ograniczeń prawa do informacji z uwagi na ochronę m.in. danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną. Brak jest we wskazanym przepisie ograniczenia prawa do informacji publicznej z powołaniem się na źródło jej powstania, zwłaszcza gdy w chwili wnioskowania o jej udostępnienie stanowi informację związaną z wykonywaniem zadań publicznych. W związku powyższym, jeżeli dokument - "Model ruchu dla miasta W. 2008" służy wykonywaniu zadań publicznych to do przedmiotowej sprawy powinny zdaniem skarżącej strony - znaleźć zastosowanie przepisy art. 1 ust. 1 i art.6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, Stowarzyszenie stwierdziło, że złożona skarga wydaje się być w pełni słuszna i zasadna. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie były wydane decyzje - jak określa je strona skarżąca. W wymienionych w skardze pismach, strona przeciwna poinformowała skarżącą o powodach niemożności udzielenia żądanej informacji. Wniosek strony skarżącej w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie: dokument: "Model ruchu dla miasta W. 2008" oraz najbardziej aktualny dokument: "Model ruchu dla miasta W." nie mógł być załatwiony pozytywnie, z tego względu że model ruchu nie stanowi wytworzonego dokumentu urzędowego, który mógłby stanowić informację publiczną nadającą się do udostępnienia. Organ podkreślił, że "Model Ruchu dla W." jest złożonym narzędziem matematyczno – przestrzennym, opartym o specjalistyczne oprogramowanie komputerowe. Model ten jest na bieżąco rozwijany i aktualizowany. Na jego podstawie, w oparciu o zbiór wprowadzonych do niego danych - przygotowywane są stosowne analizy komunikacyjne m.in. modelowania i prognozy ruchu. Tak więc dopiero wykorzystanie wyników pracy modelu i ich analiza może prowadzić do stworzenia konkretnego dokumentu np. prognozy ruchu na potrzeby miejskiej inwestycji, który może być udostępniony jako informacja publiczna. Model ruchu jest również swoistym zapisem matematycznym realizującym się w konkretnych plikach konkretnego oprogramowania komputerowego. Oprogramowanie to jest licencjonowane przez Urząd Miejski W. od komercyjnego dostawcy, który pobiera za nią opłatę. Urząd posiada tylko jedną stanowiskową licencję wzmiankowanego oprogramowania. Skoro więc, jest to jednorodzajowe oprogramowanie, podlegające ciągłej modyfikacji, na którym stale wykonywane są działania, nie ma możliwości zrealizowania dostępu do informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu, skarga na bezczynność Prezydenta W. nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (vide: T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Zgodzić się należy ze skarżąca stroną, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Tym niemniej w niniejszej sprawie istotna jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, która to reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. I tak przepisy w/w ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne i po trzecie: zgodnie z art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Oznacza to, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia jedynie w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji natomiast, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. Zauważyć należy, że tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno - techniczną, a formę i sposób jej udostępnienia wyznacza zakres żądania, chyba że środki techniczne organu, obowiązanego do udostępnienia informacji, nie pozwalają na wydanie informacji w całości, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Natomiast w przypadku, gdy organ administracji publicznej nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, lecz w takiej sytuacji, zobowiązany jest do wyjaśnienia (poinformowania) wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma fizycznej możliwości ich udostępnienia. Wskazać przy tym należy, że w art. 16 ust. 2 ustawy prawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tejże ustawy. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji, czyli dokonania czynności materialno-technicznej. I tak w orzecznictwie przyjęte zostało, iż w sytuacji kiedy organ administracyjny odmawia udostępnienia informacji publicznej, bowiem żądanej informacji nie posiada, nie wydaje decyzji administracyjnej, ale informuje jedynie wnioskodawcę pismem, który to zaś podmiot może kwestionować takie działanie organu poprzez wniesienie do Sądu skargi na bezczynność.(por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 11/10, WSA w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Sz 11/08 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; WSA w Białymstoku z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SAB/Bk 69/06, LEX 467326). Stąd wystosowanie przez podmiot zobowiązany do wnioskodawcy pisma, że informacja, o jaką się zwraca uprawniony, nie jest informacją publiczną, jak również, że organ nie dysponuje żądaną przez wnioskodawcę informacją, powoduje, że nie można postawić w takiej sytuacji organowi zarzutu bezczynności . Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd przyjął, że w rozpatrywanej sprawie, skarga w istocie wniesiona została na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie żądań ujętych we wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 12 września 2013r. Jak to już wyżej Sąd podkreślił, w myśl przepisów omawianej ustawy, realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależnione od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia opisanych wyżej trzech przesłanek. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawy nie jest spełniona trzecia z w/w przesłanek, a zgodnie z którą obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji ( art. 4 ust. 3 ustawy). Istotne jest zatem w sprawie, że organ tak w w/w piśmie z dnia z 27 września 2013r., jak i w piśmie z dnia z dnia 25 października 2013r., będącymi odpowiedzią na wniosek skarżącej strony, poinformował Stowarzyszenie, iż żądanej informacji w postaci dokumentu: "Model ruchu dla miasta W. 2008" oraz aktualnego dokumentu "Model ruchu dla miasta W.", nie posiada. Zważyć przy tym należy, że także na rozprawie pełnomocnik organu potwierdził powyższe, oświadczając, że, cyt.: "... zewnętrzny podmiot nie otrzymał od nas dokumentu "Modelu ruchu dla miasta W.", a jedynie dane na które składała się sieć np. odcinki ulic oraz macierze ruchu. Powyższe dane stanowiły podstawę opracowania przez zewnętrzną firmę na zlecenie Prezydenta W. modelu ruchu. Lecz nie otrzymaliśmy od firmy żadnego dokumentu. Wszystkie dane egzystują w wirtualnej przestrzeni. Przyznaje, że na dany moment w odniesieniu do konkretnych parametrów można sporządzić prognozę, która nie jest jednak modelem. Nie posiadamy opracowania dokumentu "Model ruchu dla miasta W. na 2008 r. i na lata następne. (...) macierze będące elementem modelu ruchu są w formie tabelarycznej, a sieci w formie graficznej i jest możliwość ich wydrukowania." W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, stwierdzić należy, iż Prezydent Wr. nie pozostaje w bezczynności w przedmiocie opisanych wyżej żądań Stowarzyszenia. O bezczynności organu - w niniejszej sprawie – Prezydenta W., można by mówić tylko wówczas, gdyby organ nie rozpatrzył w terminie i w formie prawem przewidzianej żądania wnioskodawcy lub nie podjął w sprawie żadnych czynności, a co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie wskazuje, że organy administracji publicznej obowiązane są do udostępnienia informacji publicznych, jeżeli są w ich posiadaniu. Skoro natomiast Prezydent W. nie posiada żądanej informacji w formie określonej przez skarżącą stronę, to nie mógł jej udostępnić skarżącej. Wiarygodności tegoż stanowiska nie można podważyć, zwłaszcza w kontekście gotowości tego organu do udostępnienia innych danych, jak przykładowo wydrukowanie w formie graficznej sieci. Wskazać przy tym należy, że utrwalony jest pogląd, iż wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte żądanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma zaś charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Sąd podziela tym samym stanowisko organu, iż skoro żądana informacja w określonej przez skarżącą formie, nie istniała tak w dniu złożenia wniosku, jak i nie istniała na dzień rozpatrywania przez tut. Sąd skargi Stowarzyszenia, to tym samym brak było podstaw do przyjęcia stwierdzenia, iż w/w organ pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.