IV SAB/Wr 213/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, uznając, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych); IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. S. (dalej: skarżąca) pismem z 26 stycznia 2024 r. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 14 kwietnia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE oraz wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 60 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. dokonanie kontroli bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3. orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznanie od organu na jej rzecz maksymalnej sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. dopuszczenie dowodów zawnioskowanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam wskazane, 6. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 7. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda decyzją z 28 maja 2024 r. załatwił wniosek skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dokonując oceny postępowania organu w zakreślonych granicach trzeba wskazać, że terminy załatwiania spraw regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał, że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie w § 4 ww. normy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Taką szczególną normę stanowią przepisy art. 210, w związku z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), które na moment składnia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia stanowiły, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze – w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Przepisy te uległy zmianie na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), co nastąpiło z dniem 29 stycznia 2022 r. Na podstawie dokonanej zmiany w ustawie o cudzoziemcach zmianie uległy terminy rozpoznania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pobyt stały, rezydenta długoterminowego UE oraz przepisy przejściowe regulujące bieg terminów w odniesieniu do spraw w toku. Fakt ten jednak może wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności i przewlekłości w rozpoznawanej sprawie. Organ popadł bowiem w zwłokę jeszcze przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP (zob. prawomocne wyroki WSA we Wrocławiu z 10 sierpnia 2023 r., III SAB/Wr 2/23 oraz z 25 września 2024 r., IV SAB/Wr 238/24). Oceniając zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy, w tym także wskazane w powołanym art. 35 k.p.a. oraz ustawie o cudzoziemcach. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Zgodnie zaś z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłość zaś ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Przewlekłe postępowanie występuje w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ administracji podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). W tym stanie rzeczy, nie tylko możliwa, ale i konieczna jest ocena, czy podejmowane przez organ prowadzący postępowanie czynności zmierzające do uruchomienia terminu załatwienia sprawy w sytuacjach określonych w art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach zostały podjęte z poszanowaniem zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa skarżącej nie należy do skomplikowanych, a termin na jej rozpoznanie (na moment składania wniosku) określono jako trzymiesięczny – termin ten upłynął jednak przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE skarżąca wniosła 14 kwietnia 2021 r., przedkładając w formie załączników wymagane prawem dokumenty. Wniosek ten został zmieniony i uzupełniony w trakcie osobistej wizyty w urzędzie w dniu 11 czerwca 2021 r. Następnie pismem z 15 lipca 2021 r. organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego i zagrożenie państwa. Ostatnią odpowiedź na wystosowane zapytanie organ uzyskał 13 sierpnia 2021 r. W tym samym dniu organ wystąpił do skarżącej o uzupełnienie przedłożonego formularza wniosku. Odpowiedź na wezwanie wpłynęła 23 lipca 2021 r. Następnie, jak wynika z akt sprawy organ 1 sierpnia 2023 otrzymał pismo Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu stanowiące odpowiedź na jego wniosek z 26 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji granicznej. Pismem z 28 listopada 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie w sprawie. W świetle powyższych okoliczności czytelne jest, że organ naruszył i to w istotny sposób terminy wyznaczone na rozpoznanie sprawy. Taką konkluzję mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków i problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby tak znaczący czas bezczynności organu mieścił się w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. W świetle opisanych okoliczności faktycznych organowi należy postawić zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Przy czym Sąd wziął po uwagę terminy na dokonanie czynności wzywających skarżącą do uzupełnienia braków formalnych a także organy do zajęcia stanowiska, które wydłużyły termin trzymiesięczny na rozpoznanie sprawy, jednakże nie wpłynęły na ocenę bezczynności i przewlekłości. Z tych względów Sąd nie miał wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarąceji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA z: 21 listopada 2018 r., II OSK 2916/18; 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1775/17; 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tę ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Przy czym podkreślania wymaga, że skarżąca podejmowała wszelkie kroki zmierzające do przyspieszenia rozpoznania sprawy, bowiem z własnej inicjatywy uzupełniała dokumentację, składała monity, te jednak były przez organ lekceważone, co nie ma uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter bezczynności i przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt I sentencji wyroku. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), skoro decyzja została już wydana. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a) o czy orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, uznając – z uwagi na powołaną podstawę prawną – że tego dotyczy żądanie skargi. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącą kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 1.000 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu zwłoki, stanowiąc dla skarżącej rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Końcowo odnotowania wymaga, że w sprawie nie znajdzie zastosowania powoływany przez organ w odpowiedzi na skargę art. 100c ani art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), gdyż normy te odnoszą się do zawieszenia biegu terminów na załatwienie wskazanych w tym przepisie spraw, a zatem do sytuacji, w której terminy te biegną lub nie rozpoczęły jeszcze biegu (ustawodawca zawiesza bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących (...) - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres). W realiach rozpoznawanej sprawy ww. terminy już dawno upłynęły, a zatem wskazany przepis nie mógł ich zawiesić. Przedmiotowa regulacja nie może znaleźć zastosowania do stanów bezczynności i przewlekłości zaistniałych przed wejściem powołanej ustawy w życie (zob. wyrok NSA z 21 marca 2023 r., II OSK 2470/22). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 oraz 210 § 2 p.p.s.a.