IV SAB/Wr 228/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Dyrektora Zakładu [...] w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; III. oddala wniosek skarżącego K. R. o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Dyrektora Zakładu [...] w J. na rzecz skarżącego K. R. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Pismem, które wpłynęło do organu w dniu 5 sierpnia 2015r. K. R. (skarżący) wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu [...] w J. (Z[...]) w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podał, że wnioskiem z dnia 20 lipca 2015r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wykazu zawartych i obecnie obowiązujących umów dzierżawy gruntów gminnych w Obrębie [...]. We wniosku zaznaczył sposób przekazania odpowiedzi: na adres mailowy. W ustawowym terminie nie doczekał się odpowiedzi, ani żadnej reakcji w przedmiotowej sprawie. Podał, że złożony przez niego wniosek został zlekceważony. W związku z tym wniósł o :1) zobowiązanie Dyrektora Zakładu [...] w J. do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej; 2) wymierzenie Dyrektorowi Zakładu [...] w J. grzywny, ze względu na rażące naruszenie prawa; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Z[...] w J. poinformował, że przekazał skarżącemu żądane informacje. Z uwagi na wielość złożonych wniosków, konieczność odszukania dokumentów i konieczność sprawdzenia, czy żądana informacja jest informacją prostą czy też przetworzoną, Z[...] nie był w stanie dostarczyć skarżącemu informacji w formie i terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Utrudnieniem jest również sezon urlopowy, co wiąże się z nieobecnością znacznej części pracowników. Organ podniósł, że termin do udzielenia żądanych przez skarżącego informacji upływał 3 sierpnia 2015r., a skarga została złożona już w dniu 5 sierpnia 2015r., co świadczy o tym, że skarżącemu nie zależało w rzeczywistości na uzyskaniu informacji publicznej, a jedynie na zakłóceniu, czy wręcz próbie sparaliżowania pracy Z[...]. Organ, po zasięgnięciu informacji, skłonił się do stwierdzenia, że skarżący zamierza prowadzić osobistą "wojnę", w której skarga na bezczynność organu ma być sposobem na "odegranie się" na Dyrektorze Z[...], a jej prawdziwym celem jest próba wymierzenia mu dolegliwości finansowej w postaci grzywny. Również fakt, iż skarga datowana jest na dzień 5 lipca 2015r. więc na dzień wcześniejszy niż złożone wnioski, rodzi pytanie, czy jest to zwykła omyłka pisarska czy też działanie wymierzone nie w potrzebę uzyskania informacji publicznej, lecz z góry zaplanowane postępowanie przeciwko organowi. Trudno jest bowiem uznać w świetle posiadanej przez organ wiedzy, że skarżący realizuje w ten sposób swoje prawo do informacji. Jest to o tyle istotna okoliczność z uwagi na fakt, że skarżący jest byłym pracownikiem Z[...] w J., z którym to została rozwiązana umowa o pracę. W tym konkretnym przypadku brak jest jednak przesłanek do uznania, że postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa, co byłoby podstawą wymierzenia grzywny. Potwierdza to również sam skarżący w uzasadnieniu skargi, gdzie wnosząc o wymierzenie grzywny, nie jest w stanie wskazać na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa. Końcowo stwierdzono, że z uwagi na to, że informacja została udzielona po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem, to postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu. Pismem z dnia 25 listopada 2015r. Dyrektor Z[...] w J. poinformował Sąd, o przebiegu postępowania zainicjowanego opisanym wyżej wnioskiem skarżącego. Wskazał, że w piśmie z dnia 3 sierpnia 2015 r. uznał, że skarżący występuje o informację przetworzoną. W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 20 sierpnia 2015 r. nie zgodził się ze stanowiskiem organu, zatem w jego opinii nie ma obowiązku wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Organ kolejnym pismem z dnia 4 września 2015 r. podtrzymał swoje stanowisko, wzywając jednocześnie skarżącego do doprecyzowania wniosku w sposób nie budzący wątpliwości o jakie informacje wnosi tak, by wniosek można było zaklasyfikować jako wniosek o udzielenie informacji prostej bądź wskazanie, że udostepnienie wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego co uzasadniało by udzielenie żądanych informacji. Skarżący nie zareagował na powyższe wezwanie. W konsekwencji powyższego organ w dniu 23 listopada 2015 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W załączeniu do pisma procesowego z dnia 25 listopada 2015 r. organ przesłał kserokopię całej korespondencji prowadzonej ze stroną, o której mowa w powyższym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s.86). W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Z art. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika zaś, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Do takich podmiotów należą również komunalne jednostki organizacyjne, jakimi są zakłady gospodarki komunalnej i mieszkaniowej. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podnieść również należy, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność, decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Bezsporne jest, że do dnia wniesienia skargi na bezczynność Dyrektor Z[...] w J. nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2015r. Jednak, po wniesieniu skargi organ w dniu 23 listopada 2015 r. na podstawie przepisów u.d.i.p. wydał decyzję odmowną. Innymi słowy do dnia orzekania w niniejszej sprawie zadziałał w jednej z form przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej tj. uznając, że informacja nie może być udzielona - wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia. Powyższa okoliczność przesądza zatem o braku bezczynności w załatwieniu tej sprawy. Oznacza to, że w dacie rozpoznawania przez Sąd organ nie pozostawał już w bezczynności, skoro podjął działanie przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności stało się bezprzedmiotowe i Sąd zobowiązany był do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Usunięcie przez organ stanu bezczynności po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie zwalnia sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Oceniając tę okoliczność, należy mieć na uwadze, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2015r., sygn. akt II SAB/Ol 57/15, CBOSA). Z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że w szczególności z uwagi na wielość składanych wniosków (w dniu 20 lipca 2015r. skarżący złożył łącznie 50 wniosków o udostępnienie informacji publicznej ) organ nie był w stanie załatwić tych wniosków w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Trudności potęgował fakt, że było to w sezonie urlopowym, co wiązało się z nieobecnością znacznej części pracowników. Należy przy tym pamiętać , że w tym czasie organ był zobowiązany do załatwienia innych spraw związanych z jego statutową działalnością. Z tych samych podstaw Sąd nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 149 § 1 i 151 p.p.s.a. sąd w pkt I i III sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem praw i oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny; w pkt II umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu, a w pkt IV zasądził na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.