IV SAB/Wr 235/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi P. T. na bezczynność Rektora A we W. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie przyjęcia na studia doktoranckie w roku akademickim 2009/2010 oddala skargę w całości. W dniu 12 listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga P. T. (dalej jako strona lub skarżący) na bezczynność Rektora A we W. (dalej jako organ lub Rektor) w przedmiocie wydania decyzji w sprawie przyjęcia na studia doktoranckie w roku akademickim 2009/2010. Skarżący wskazał, że pomimo zastosowania środków zwalczania bezczynności, do chwili obecnej nie została wydana decyzja rozpatrująca wniesione przez niego odwołanie w sprawie przyjęcia na studia doktoranckie w roku akademickim 2009/2010. Stanowiło to w jego ocenie przejaw rażącego naruszenia prawa ze względu na fakt, że zwłoka w podjęciu powyższego rozstrzygnięcia trwa już przez ponad 10 lat. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie z uwagi na fakt, że w sprawie wydana została przedmiotowa decyzja. Jednocześnie organ zauważył, że zgodnie z obowiązującymi w momencie rekrutacji przepisami w sprawie dokumentacji przebiegu studiów oraz wewnętrznymi instrukcjami (kancelaryjną oraz archiwalną), uczelnia zobowiązana była do przechowywania kopii dokumentów kandydatów nieprzyjętych na studia przez okres 12 miesięcy, zaś decyzji rekrutacyjnych przez okres 2 lat. Z tych też powodów organ nie przechowuje już decyzji zapadłych w toku rekrutacji na rok akademicki 2009/2010. Odnosząc się do stanowiska Rektora o braku akt prowadzonego postępowania skarżący stwierdził, że nie może on ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego działania organu. Odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji zostało bowiem przez niego złożone w terminie, zaś organ zlekceważył obowiązek jego rozpatrzenia. Dlatego też wniósł on o rozpoznanie skargi na podstawie dokumentacji będącej w jego posiadaniu. Przy piśmie z dnia 22 lutego 2020 r. Rektor nadesłał do tut. Sądu dokumentację poświadczającą wybrakowanie akt postępowania rekrutacyjnego przeprowadzonego na rok akademickim 2009/2010. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku). W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność Rektora związana z rozpatrzeniem odwołania strony w sprawie przyjęcia na studia doktoranckie w roku akademickim 2009/2010. Na wstępie należy zauważyć, że sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie, nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jego bezczynność następuje bowiem wówczas, jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona. Innymi słowy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18). Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w określonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). Aby jednak możliwe było dokonanie takiej ocena, koniecznym jest dysponowanie przez sąd zgromadzoną w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokumentacją, obrazującą zarówno fakt złożenia wniosku inicjującego sprawę, względnie wszczęcia jej z urzędu, jak i dalsze czynności podjęte w jej trakcie. Zgodnie bowiem z regułą wynikającą z art. 133 § 1 u.p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza że zobligowany jest on do rozpoznania wniesionej skargi w kontekście zgromadzonych w nich dokumentów i materiałów. Wyjątkowo jedynie może on dopuścić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania (art. 106 § 3 u.p.p.s.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy akta prowadzonego postępowania rekrutacyjnego na studia doktoranckie zostały wybrakowane z powodu upływu okresu ich przechowywania. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t. jedn.: Dz. U. z 2006 r., nr 97, poz. 673 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia rekrutacji, a także brakowania akt – dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych oraz napływająca do nich jest przechowywana przez te organy przez okres ustalony w rozporządzeniu wydanym przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, po czy albo jest ona dalej przekazywana do archiwum państwowego albo może ulec brakowaniu. Wspomniane rozporządzenie ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego [w okresie rekrutacji było to rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwum państwowego (Dz. U. z 2002 r., nr 167, poz. 1375), a w okresie brakowania rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 października 2015 r. w sprawie klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji, przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych i brakowania dokumentacji niearchiwalnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1743)] przewidywało w załączniku nr 1, że symbolem B oznacza się kategorię archiwalną dokumentacji niearchiwalnej, a dodanie do niej cyfr arabskich wskazuje okres jej przechowywania, po którym może ona ulec brakowaniu. Jak wynika z kolei z załącznika nr [...] do zarządzenia Rektora z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w sprawie instrukcji kancelaryjnej, instrukcji o organizacji i zakresie działania Archiwum Zakładowego B we W. i jednolitego rzeczowego wykazu akt, teczki osobowe kandydatów na studia nieprzyjętych w toku postępowania rekrutacyjnego (poz. 515 JRWA) zostały oznaczone kategorią archiwalną B2, zaś odwołania w sprawie przyjęć na studia (poz. 516 JRWA) kategorią B5. W myśl § 5 ust. 1 załącznika nr 1 do przywołanego powyżej zarządzenia Rektora, okres ich przechowywania wynosił zatem dwa lata dla teczek osobowych i pięć lat dla dokumentacji odwoławczej. Po upływie okresu przechowywania dokumenty te mogły zostać przekazane na makulaturę lub do zniszczenia po wydaniu zgody przez właściwe archiwum państwowe. I tak też stało się w niniejszej sprawie, albowiem wnioskiem z dnia 30 czerwca 2017 r. Rektor zwrócił się do Dyrektora Archiwum Państwowego we W. o wyrażenie zgody na zniszczenie m.in. dokumentacji dotyczącej kandydatów nieprzyjętych na studia w latach 2007-2012 (poz. 68-69) oraz odwołań w sprawie przyjęć na studia w latach 1997-2010 (poz. 70). W efekcie zgody udzielonej przez Dyrektora Archiwum Państwowego we W. z dnia 7 sierpnia 2017 r. wskazana dokumentacja została zniszczona w dniu 10 listopada 2017 r. W związku z tym Sąd nie miał możliwości zweryfikowania twierdzenia skarżącego, że organ nie rozpatrzył wniesionego przez niego odwołania od decyzji odmawiającej przyjęcia go na studia doktoranckie w roku akademickim 2009/2010. Nie zostały bowiem zachowane jakiekolwiek dokumenty z przeprowadzonego postępowania rekrutacyjnego, świadczące nie tylko o wydaniu rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, ale nawet o wniesieniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Sytuacji tej nie mogło zmienić wyrażone przez stronę żądanie rozpatrzenia sprawy na podstawie dokumentacji znajdującej się w jej posiadaniu. Po pierwsze bowiem, postępowanie toczące się przed sądem administracyjnym nie może przybierać postaci postępowania prowadzonego w kierunku odtworzenia akt administracyjnych, które przecież w końcu nie zaginęły, lecz zostały zniszczone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawnymi. Po drugie zaś, nawet gdyby żądanie skarżącego potraktować w kategoriach wniosku dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 u.p.p.s.a., to należy zauważyć, że nie mógł on zasługiwać na uwzględnienie nie tylko ze względu na swój zakres, znacznie wykraczający poza samo uzupełnienie zgromadzonych materiałów, ale również z uwagi na fakt, że skarżący nie wskazał konkretnych dokumentów, z których jego zdaniem dowód winien zostać przeprowadzony w toku postępowania sądowego. Uniemożliwiało to tym samym potwierdzenie jego stanowiska, co do bezczynności, której organ miał się dopuścić. Poza tym oczywistym jest, że skoro strona domagała się stwierdzenia w niniejszej sprawie bezczynności organu, to nie tylko nie była ona w posiadaniu, ale także mogła nie być zainteresowana przedłożeniem dokumentu potwierdzającego załatwienie wniesionego przez nią odwołania. Nie wiązało się to jedynie z przyjętą strategią procesową, ale także z faktem, że od momentu zakończenia rekrutacji na rok akademicki 2009/2010 upłynęło już ponad 10 lat. Mogło to więc znacznie utrudniać odtworzenie pewnych okoliczności z przeszłości, zwłaszcza, że – jak wiadomo sądowi choćby z akt niniejszej sprawy – skarżący wielokrotnie ubiegał się o przyjęcie na studia doktoranckie w B we W., czy też później już w A we W. Odnosząc się do zasygnalizowanej przez skarżącego reguły nieponoszenia przez strony postępowania negatywnych skutków wadliwego działania organu należy się z nią co do zasady zgodzić. Jednakże trzeba przy tym zaznaczyć, że strona również winna mieć świadomość, że korzystanie z niektórych przysługujących jej praw nie jest nieograniczone w czasie. Istnieją bowiem regulacje prawne, jak choćby dotyczące archiwizacji i brakowania dokumentów, które w sposób bezpośredni bądź pośredni wpływają na zakres uprawnień jednostki. Dlatego też skarżący dostrzegając okoliczności przemawiające za uznaniem, że w jego sprawie doszło do bezczynności winien niezwłocznie przedsięwziąć środki służące do jej usunięcia. W przeciwnym bowiem razie winien liczyć się z tym, że wraz z upływem czasu znacznie będzie utrudnione, a niekiedy nawet niemożliwe wykazanie, że organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Stąd też Sąd nie mógł podzielić podniesionego przez stronę zarzutu bezczynności. W związku z czym, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., oddalił w całości wniesioną skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.