IV SAB/Wr 252/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego w W. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] we W. do rozpatrzenia wniosku Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego w W. z dnia 5 września 2014 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy: II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] we W. w rozpatrzeniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego . Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy w W. wnioskiem z dnia 5 września 2014 r. zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] we W. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności dydaktycznej szkoły w zakresie nauczania fizyki i astronomii przez podanie: 1) imiennego wykazu nauczycieli ww. przedmiotu, którzy prowadzili w tym zakresie zajęcia dydaktyczne w roku szkolnym 2009/10 wraz z podaniem klas/oddziałów oraz tygodniowym wymiarem oraz rozkładem tych zajęć w poszczególnych klasach, 2) imiennego wykazu nauczycieli ww. przedmiotu, którzy prowadzili w tym zakresie zajęcia dydaktyczne w roku szkolnym 2010/11 wraz z podaniem klas (oddziałów) oraz tygodniowym wymiarem oraz rozkładem tych zajęć w poszczególnych klasach, 3) imiennego wykazu nauczycieli ww. przedmiotu, którzy prowadzili w tym zakresie zajęcia dydaktyczne w roku szkolnym 2011/12 wraz z podaniem klas (oddziałów) oraz tygodniowym wymiarem oraz rozkładem zajęć w poszczególnych klasach. Dyrektor Zespołu Szkół nr [...] we W. odpowiadając skarżącemu na powyższe pismo (pismem z dnia 15 września 2014 r.) stwierdził, że informacje mające być udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej są jakościowo nowymi informacjami nieistniejącymi dotychczas w dokumentacji szkoły we wskazanej treści i postaci, co oznacza, że nie są informacjami prostymi. W związku z tym zwrócił się z prośbą, by w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma skarżący złożył ponowny wniosek ze wskazaniem, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej, o którą wnosi, ma istotne znaczenie dla interesu publicznego tzn. określić okoliczności i fakty pozwalające na przyjęcie, iż działa w interesie publicznym, a nie własnym, bądź osoby, którą reprezentuje w sprawie, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie i będzie wywoływać skutki potencjalne wobec dalszego kręgu adresatów. W dniu 24 września 2014 r. wnioskodawca złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] we W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 5 września 2014 r. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazał na treść wniosku z dnia 5 września 2014 r. i treść pisma Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] we W. z dnia 15 września 2014 r. Podał, że żądane przez niego informacje zawarte są wprost w dokumentacji szkolnej, której obowiązek prowadzenia ma strona przeciwna. Przykładowo, każdy dziennik lekcyjny zawiera na wstępie rozkład zajęć danej klasy (oddziału) oraz zmiany tego rozkładu. Z dziennika tego wynika także personalna obsada stanowiska nauczyciela nauczającego w tej klasie fizyki i z reguły nauczanie fizyki prowadzi w konkretnej klasie jeden i ten sam nauczyciel. Stwierdził, że w tej sytuacji organ pozostaje bezczynny w udzieleniu informacji, o działalności szkoły i należało wnieść skargę. W odpowiedzi na skargę organ wezwał o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadnił tym, iż zaskarżenie organu przysługuje skarżącemu tylko i wyłącznie po myśli art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku gdy organ wydał decyzję administracyjną lub postanowienie. W niniejszej sprawie takie akty nie zostały wydane; pismo z dnia 15 września 2014 r. jest inną czynnością niż wymienione wyżej akty. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują w takim przypadku żadnych środków zaskarżenia. Ponadto w niniejszej sprawie skarżący nie wykorzystał wszystkich ustawowych środków, które przysługują mu przed wniesieniem skargi. Skargę należy uznać za wniesioną przedwcześnie, a w związku z tym niedopuszczalną. Argumentując wniosek o oddalenie skargi podniósł, że skarżący domaga się informacji będących informacjami o charakterze przetworzonym, a skarżący "nie potrafi wskazać ich istotnego interesu publicznego". Stwierdził, że opierając się na dotychczasowym orzecznictwie sądowym, należy przyjąć, iż informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił, środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. W ocenie organu wniosek skarżącego jest właśnie taką informacją przetworzoną, opracowaną specjalnie na użytek skarżącego, udzielenie informacji wiąże się, bowiem z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią wskazane informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na poparcie swoich wywodów strona przeciwna przedstawiła orzecznictwo sądowoadministracyjne. Stwierdziła też, że żądanie wnioskodawcy nie spełnia wymogów ustawowego dostępu do informacji publicznej, bowiem brak w nim znamion szczególnego interesu publicznego, a chęć uzyskania wskazywanych we wniosku informacji, wedle opinii organu, służyć ma jedynie prywatnemu interesowi wnioskodawcy. Z tych względów według organu zarzut bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku należy uznać za całkowicie bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - obejmuje również bezczynność organów. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej, a podstawę do jej rozpoznania stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)- dalej u.d.i.p. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. - stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać, że wniesiony przez organ zarzut niedopuszczalności skargi jest bezzasadny. Tym samym skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu (postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/06). Bezczynność ma miejsce wówczas, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej i jest skierowany do adresata zobowiązanego do jej udzielenia. Nieudzielenie informacji publicznej i niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przyczynach opóźnień i terminie w jakim informacja zostanie udostępniona oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r., OSK 1209/04 wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005 r. IV SAB/Wr 57/05). Z bezczynnością będziemy zatem mieć do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany nie udzieli informacji lub nie podejmie przewidzianych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie albo nie wyda na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. decyzji o odmowie udzielenia żądanych informacji publicznych (T. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa). Z powyższego zatem wynika, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy zobowiązany milczy, jak również wtedy, gdy odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności podstawie prawnej jak również, gdy podejmuje określone, właściwe czynności ale skutecznie nie rozpoznaje końcowo wniosku. W ocenie składu orzekającego powyższe rozważania dają podstawę – mając na uwadze stan faktyczny sprawy - do uznania, że organ pozostaje bezczynny. Nie rozpoznał bowiem merytorycznie, ostatecznie wniosku, podejmując tylko wstępne czynności w tej sprawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ust. 2 art. 13 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadomienia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakimi udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak wynika z powołanego przepisu zasadą jest, iż informacja publiczna powinna być udzielona w terminie 14 dni. Organ zachował ten termin, gdyż w dniu 15 września 2014 r. czyli w terminie 14 dni wezwał stronę skarżącą do wykazania szczególnego interesu publicznego w dostarczeniu żądanych wnioskiem z dnia 5 września 2014 r. informacji. Wskazał też termin uzupełnienia wniosku – 14 dni. Stwierdzenie, że ma to nastąpić w nowym wniosku jest niewłaściwe, ale nie może wywierać żadnych ujemnych skutków; złożenie pisma w tej sprawie stanowiłoby uzupełnienie wniosku skarżącego z dnia 5 września 2014 r. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 5 września 2014 r . dotyczy informacji publicznej. Wynika to z faktu, że żądane informacje pozostają w związku z działalnością organu, a Dyrektor Zespołu Szkół Zawodowych jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Powyższe okoliczności były niesporne. Należy się zgodzić z zobowiązanym, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma legalnej definicji "informacji przetworzonej". Lukę w tym zakresie uzupełniło orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz doktryna. Wskazuje się, że przy informacji przetworzonej możemy mieć do czynienia z dwoma sytuacjami. W pierwszej, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga określonego działania intelektualnego i osobowego, organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadaniu skutkom tego działania cech informacji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05 niepub.). Przetworzeniem informacji jest zbieranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05). Druga sytuacja to taka gdy przedmiotem wniosku o udzielenie informacji są informacje proste będące w posiadaniu zobowiązanego podmiotu ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą. Informacja, która wymaga zestawień i opracowań ma charakter informacji przetworzonej (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2004 r., 4 II SA/Ka 2633/03). Oczywiście kwalifikacja żądanej informacji uzależniona jest od treści wniosku. Analizując wniosek skarżącego uznać należy, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Czynności jakie należy wykonać w związku z treścią żądania zawartego we wniosku z dnia 5 września 2014 r. to odszukanie dzienników lekcyjnych z lat 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012 dotyczących wszystkich klas – a jak wynika z wyjaśnień Dyrektora Szkoły było ich kolejno we wskazanych latach 27, 25 i 24 oddziałów - łącznie 76. Następnie skserowanie lub wypisanie nazwisk nauczycieli uczących w szkole fizyki i astronomii, ostatecznie ustalenie tygodniowego wymiaru i rozkładu zajęć tych osób w 76 oddziałach, ujętych oddzielnie dla każdego nauczyciela, każdego roku i każdego oddziału. Niewątpliwie, ustalenie tych informacji prostych, a później ich opracowanie według zasad zawartych we wniosku skarżącego z dnia 5 września 2014 r. powoduje, że finalnie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Taka informacja zgodnie z art. 3 ust. 2 u.d.i.p. może być udzielona po wykazaniu szczególnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. Wezwanie organu o wykazanie przez skarżącego tej przesłanki nie zostało zrealizowane w zaleconym terminie. Taka sytuacja wymagała ostatecznego rozpoznania wniosku. Tymczasem strona przeciwna w tym przedmiocie do dnia wydania wyroku nie podjęła żadnego rozstrzygnięcia. Tym samym mając na uwadze treść art. 13 u.d.i.p pozostaje bezczynna. Ten fakt uzasadnia - w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. wydanie orzeczenia zawartego w pkt I wyroku. W ocenie Sądu brak jest też podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ podjął czynności związane z rozpoznaniem wniosku w terminie 10 dni, działanie w tym zakresie było prawidłowe, a skarga złożona w dniu 24 września w tym momencie była przedwczesna. Bezczynność organu powstała po wniesieniu skargi i istniała w dacie wyrokowania. Powyższe zatem uzasadnia orzeczenie zawarte w pkt II wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. PM 22.04.2015 r.