IV SAB/Wr 274/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy Rudna w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 26 lutego 2024 r. I. stwierdza bezczynność Wójta Gminy Rudna w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 26 lutego 2024 r.; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Rudna nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Wójta Gminy Rudna do rozpoznania wniosku D. K. z dnia 26 lutego 2024 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; IV. zasądza od Wójta Gminy Rudna na rzecz D. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. K. (dalej: skarżący) w dniu 27 marca 2024 r. złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy Rudna (dalej też: Wójt, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o co wystąpił w dniu 26 lutego 2024 r. wnioskiem z tej daty. Wnioskiem tym skarżący zwrócił się o udostępnienie – na skrzynkę ePUAP skarżącego - informacji publicznej w zakresie: 1) Zestawienia zbiorczego wynagrodzeń z systemu SIGID, jakie otrzymał w okresie od stycznia do grudnia 2023 r. Wójt Gminy Rudna; 2) Zestawienia zbiorczego wynagrodzeń z systemu SIGID, jakie otrzymał w okresie od stycznia do grudnia 2023 r. otrzymał Sekretarz Gminy Rudna; 3) Zestawienia zbiorczego wynagrodzeń z systemu SIGID, jakie otrzymał w okresie od stycznia do grudnia 2023 r. otrzymał Skarbnik Gminy Rudna. Organ pismem z 11 marca 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na ww. wniosek w zakresie zbiorczego zestawienia wynagrodzeń za 2023 r. Wójta, Sekretarza i Skarbnika Gminy Rudna, które było prowadzone w systemie SIGID. Do pisma dołączył częściowo zanonimizowane wydruki TAB-23 Zbiorcze zestawienie płacowe za okres od 2023.01.01 do 2023.05.31 dotyczące osób: A. W., D. L. i P. C. Pismem z 12 marca 2024 r. skarżący wezwał organ do wydania decyzji argumentując, że przesłane mu za pośrednictwem platformy ePUAP pismo organu z dnia 11 marca 2024 r. stanowi błędną odpowiedź na wniosek skarżącego o udostepnienie informacji publicznej z dnia 26 lutego 2024 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wójta Gminy w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 26 lutego 2024 r., skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (MPPOiP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru - przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji - przez jego niezastosowanie, skutkujące nieudostępnieniem informacji podlegającej udostępnieniu lub wydaniem decyzji administracyjnej odmownej, a tym samym pozbawienie obywatela możliwości prawidłowej realizacji prawa do informacji; 3) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, ze informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie; 4) art. 16 ust. 1 w związku z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostepnienia informacji, poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosku lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji – poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej zawierającej odmowę udostępnienia informacji w określonym ustawowo terminie. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26 lutego 2024 r. niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 2) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) – orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – stwierdzenie, ze bezczynność podmiotu zobowiązanego w udostępnieniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie z tego tytułu, na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a grzywny w wymiarze 5 000 zł; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ pismem z 11 marca 2024 r. udzielił mu informacji, jednak nadmiernie zanonimizowanych oraz za okres od stycznia do maja 2023 r. Wskazał, że wobec tego wezwał organ do udostepnienia informacji zgodnie z zakresem wniosku lub do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Argumentował, że doszło do udostepnienia informacji innej niż objętej zakresem przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a pismo organu nie miało cech i nie stanowiło decyzji administracyjnej. Skarżący nie wnioskował o udostepnienie informacji w zakresie wynagrodzeń wójta, skarbnika i sekretarza z okresu pięciu miesięcy 2023 r., lecz czyli od stycznia do grudnia 2023 r. – dwunastu miesięcy. Organ anonimizując nadmiernie zestawienia płac pozbawił sensu wnioskowaną informację. Skarżący przedstawił też rozumienie prawa do informacji oraz obowiązki organu w tym zakresie. W konkluzji stwierdził, ze organ nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku o udostepnienie informacji, co sprawia, że pozostaje on w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Po przytoczeniu okoliczności faktycznych sprawy wskazał, że udzielił skarżącemu informacji zgodnej z wnioskiem z 26 lutego 2024 r. Podkreślił, ze skarżący wnosił o udostępnienie zbiorczego zestawienia wynagrodzeń z sytemu SIGID osób określonych we wniosku. Wyjaśnił, że program SIGID funkcjonował w Urzędzie Gminy Rudna do dnia 31 maja 2023 r., a od 1 czerwca 2023 r. funkcjonuje inny system. Stąd udostępnione informacje dotyczą okresu do 31 maja 2023 r. Dodatkowo argumentował, że informacje, które zostały zanonimizowane dotyczyły potrąceń z wynagrodzeń. W tym m.in. kwot odprowadzanych jako zaliczka na podatek dochodowy oraz innych składników. Niemniej jednak udzielona informacja zawiera wskazanie kwot wynagrodzenia brutto. Powołując się na orzecznictwo sadowe, Wójt wskazał, że nie powinny zostać ujawnione informacje o dodatkach mających charakter pomocy socjalnej czy o potrąceniach zmniejszających wynagrodzenie bezpośrednio przekazane funkcjonariuszowi, np. potrąceniach z tytułu alimentów. W konsekwencji, Wójt uznał, że nie pozostaje w bezczynności. Podniósł ponadto, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej. Na poparcie tego wniosku wskazał, że Skarżący w 2022 r. skierował do Urzędu Gminy Rudna 123 pisma, w tym kilkadziesiąt stanowiących wnioski o dostęp do informacji publicznej, natomiast w 2023 r. już 25 pism. Żądania skierowane przez Skarżącego miały w przeważającej mierze na celu wyłącznie uzyskanie informacji służącej jego indywidualnemu interesowi. Zwrócił uwagę że wnioski te w przeważającej mierze dotyczą bądź informacji, które są bezsporne i powszechnie w gminie znane, bądź których treść można odnaleźć na stronach internetowych Gminy Rudna, w tym w biuletynie informacji publicznej. Działanie skarżącego ma na celu zaburzyć sprawność funkcjonowania aparatu Wójta Gminy, jakim jest urząd i ma na celu bezpodstawnie podważać zaufanie mieszkańców do transparentności organów gminy. Powyższe wskazuje, że celem skarżącego są inne motywy niż troska o dobro publiczne, a udostępnienie informacji nie przysłuży się usprawnieniu zadania publicznego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił, że wnioski o udostępnienie informacji składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2024 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę skarżący podtrzymał skargę i przedstawił dodatkową argumentację. Zarzucił, że organ przedstawił fałszywe argumenty, które ponadto stanowią przestępstwo z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 231 § 1 w zw. z art. 11 § 2 i art. 12 § 1 k.k., ponieważ Wójt i osoby działające z jego upoważnienia dopuścili się nieudostępnienia informacji na wniosek skarżącego z dnia 26 lutego 2024 r. wbrew ciążącemu obowiązkowi udzielenia takiej informacji, a także przez podanie informacji nieprawdziwych. Dodatkowo argumentował, że z udostępnionej skarżącemu umowy zawartej w dniu 2 stycznia 2023 r. pomiędzy organem a Zakładem Systemów Informatycznych SIGID sp. z o.o. - która dotyczyła zakupu/przedłużenia licencji na użytkowanie przez Gminę Rudna systemu SIGID na kolejny rok, tj. od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. – wynika, że jednoznacznie, że organ dopuścił się poświadczenia nieprawdy co do okoliczności mających znaczenie prawne poprzez oświadczenie sądowi, że organ korzystał z systemu SIGID tylko do dnia 31 maja 2024 r. ponadto z innych informacji udostępnionych skarżącemu przez organ (wykaz środków trwałych zakupionych przez Gminę Rudna w okresie 2020-2022 wydrukowany w dniu 16 kwietnia 2024 r. za pośrednictwem programu ZSI SIGID Poznań) wynika, że system SIGID użytkowany jest przez organ do chwili obecnej. Wskazał też na podwójne standardy organu, który w przeszłości bez problemu udzielał tożsamych informacji dotyczących tych samych osób i na poparcie tego twierdzenia przedstawił niezanonimizowane zestawienie wynagrodzenia P. C. za okresy w 2019 r. i D. L. za okresy w 2021 r. Za niedopuszczalną uznał skarżący sytuację, w której organ udziela odpowiedzi wybiórczo, pomijając część pytań wniosku, a zarazem informując o sprawach, o które wnioskodawca nie pytał. Skarżący odniósł się również do sformułowanego w odpowiedzi na skargę zarzutu nadużycia prawa do informacji szeroko argumentując przeciwko jego zasadności. Do pisma procesowego dołączył m.in. pisma organu z 25 kwietnia 2024 r. oraz ww. umowę. Pismem procesowym z 17 czerwca 2024 r. skarżący wskazał, że organ posiada licencję na system informatyczny SIGID, która umożliwia systemowe wygenerowanie zestawień płacowych za 2023 r. i na poparcie tego twierdzenia przedstawił pismo organu z dnia 27 maja 2024 r. – wydane w trybie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. W sprawie poddanej kontroli Sądu nie ma sporu, że żądana informacja stanowi informację publiczną, jak również, że Wójt Gminy Rudna – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych, będących w jego posiadaniu. Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje bowiem zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym. Nie ma wątpliwości, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, zatem odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 253/24, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA): - zgodnie z art. 13 ust.1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2; – jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.); – w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). W tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); – odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 u.d.i.p. i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku. Taka sytuacja może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy podmiot zobowiązany w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takim przypadku należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt III OSK 1092/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2013 r., sygn. II SAB/Łd 107/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2022r., sygn. akt II SAB/Rz 172/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ke 111/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., II SAB/Wa 54/10, wszystkie dostępne w CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący w trzech punktach wniosku (odnoszących się do trzech różnych osób) żądał udostępnienia informacji publicznej w postaci zestawienia zbiorczego wynagrodzeń z systemu SIGID, jakie otrzymały w okresie od stycznia do grudnia 2023 r. trzy osoby: Wójt, Sekretarz i Skarbnik Gminy Rudna. Natomiast organ z zachowaniem terminu ustawowego udzielił informacji po pierwsze, za okres nie 12 miesięcy - jak żądał skarżący - lecz 5 miesięcy, tj. od stycznia do maja 2023 r.. Po drugie - częściowo zanonimizowanych. W świetle powyższego pismo organu z dnia 11 marca 2024 r. zawierające odpowiedź na wniosek skarżącego nie może zostać uznane za pełne udzielenie żądanej informacji publicznej. Organ zawęził bowiem zestawienia wynagrodzeń wójta, skarbnika i sekretarza Gminy do okresu 5 miesięcy 2023 r. Z odpowiedzi na skargę wynikają powody takiego działania organu, tj.: korzystanie przez organ z systemu SIGID do 31 maja 2023 r. oraz ograniczenie prawa do informacji publicznej. Przy czym, skarżący zakwestionował pierwszy z tych powodów przedstawiając do akt sądowych umowę dotyczącą korzystania z systemu SIGID obowiązującą do 31 grudnia 2023 r. (również w zakresie księgowości budżetowej) oraz informację publiczną, pochodzącą od organu, że system ten pozwala na wygenerowanie zestawień płacowych za 2023 r., choć nie wiadomo, czy za wszystkie okresy płacowe. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, jak również organ nie wykazał, że od 1 czerwca 2023 r. nie korzysta z sytemu SIGID w zakresie objętym wnioskiem o informację publiczną. W sumie więc, odpowiedź organu z dnia 11 marca 2024 r. w tym zakresie należy ocenić jako niekompletną, nieadekwatną do sformułowanego wniosku z dnia 26 lutego 2024 r. o informację publiczną. Inaczej natomiast Sąd ocenia zagadnienie anonimizacji przedmiotowych wydruków. Organ wskazał, że zanonimizowaniu podlegały dane sensytywne (wrażliwe), które korzystają ze szczególnej ochrony prawnej. Zanonimizowanie przekazanych wydruków z systemu SIGID skarżący uznał za nadmierne, przez co udzielona informacja traci swój sens. W tym zakresie znaczenie ma fakt, że zasady wynagradzania wójta, sekretarza jak i skarbnika gminy zasadniczo mają swoje regulacje w ustawie o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2022, poz. 530 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2021, poz. 1960 ze zm.), a także odnośnie do wójta - co do konkretnej wysokości składników wynagrodzenia – w uchwałach Rady Gminy opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej, a co do skarbnika i sekretarza – w regulaminie wynagradzania, który również powinien być dostępny publicznie. Zasadniczo więc wynagrodzenie wójta, sekretarza i skarbnika gminy jest jawne i podlega obowiązkowemu udostępnieniu w trybie u.d.i.p., chyba że zostało już opublikowane i jest dostępne powszechnie. Taką ogólną i przybliżoną informację na temat wynagrodzenia rocznego i miesięcznego Wójta skarżący mógł pozyskać z ww. powszechnie dostępnych aktów prawnych. Nie można jednak graniczyć prawa do informacji publicznej skarżącego i w ten sposób - kontroli wydatkowania środków publicznych w zakresie szczegółów. w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zasadniczo wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną i nie jest objęte prawem do prywatności, ponieważ takie dane są elementem kontroli przez społeczeństwo racjonalności wydatków publicznych (por. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 759/14; z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2111/17, CBOSA). Nie ma wątpliwości, że wójt, sekretarz i skarbnik gminy to osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 u.d.i.p. Zestawienie zbiorcze wynagrodzeń z systemu SIGID jest informacją publiczną, ponieważ wynika z niego informacja o wynagrodzeniu rocznym i jego głównych składnikach (wynagrodzenie podstawowe, wysługa lat, dodatek funkcyjny, nagrody itp.) – podanych w kwotach - osób pełniących funkcje publiczne, a zatem są to informacje mające związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Co do kwestii ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne zwrócić należy uwagę na następujące kwestie. Zauważyć trzeba, że powszechnie przyjmuje się iż ujawnianie wysokości wynagrodzenia bez zgody osoby zatrudnionej może nastąpić, jeżeli wiąże się to bezpośrednio z jej działalnością publiczną. Jeśli mamy do czynienia z osobą, której praca ma wymiar publiczny, trudno bronić tezy, że informacje o jej wynagrodzeniu należą do sfery jej prywatności. Ze względu na interes publiczny sfera jej prywatności ulega zawężeniu. Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym, również osoba pełniąca funkcję publiczną. Ochrona ta ulega ograniczeniu na rzecz realizacji prawa do informacji publicznej. Konflikt między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne jest nieuchronny. Dostrzega to również orzecznictwo TK, wskazując, iż o ile sfera życia intymnego objęta jest pełną ochroną prawną, o tyle ochrona sfery życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym "usprawiedliwionym zainteresowaniem" (wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05). We wcześniejszych wyrokach TK wskazywano, że mimo stosunkowo szerokiego unormowania bezpośrednio w Konstytucji prawa obywateli do dostępu do informacji, zarówno jeśli chodzi o krąg podmiotów obowiązanych zapewnić ten dostęp, jak i treść owych informacji, zachodzi konieczność doprecyzowania zarówno cech i zakresu podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji, jak i samej treści tej informacji i sposobu jej pozyskiwania (por. wyrok TK z dnia 16 września 2002 r., K 38/01). W kolejnym wyroku wskazano, iż nie istnieje formuła "zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę" (wyrok z TK z dnia 19 czerwca 2002 r., K 11/02). W orzeczeniu tym Trybunał nie wykluczył możliwości ingerencji w sferę prywatności za pomocą instrumentu prawa do informacji, jednak podkreślił, że wykluczona jest nadmierna ingerencja w sferę życia prywatnego. Zdaniem TK, dopuszczalna ingerencja w sferę prywatności osoby w świetle praw do informacji publicznej musi spełniać kilka cech. Po pierwsze, informacje nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tylko wtedy, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Po trzecie, nie mogą to być informacje ze swej natury i zakresu przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05). W wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/13 Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok dostępny w CBOSA) wyraził stanowisko, zgodnie z którym z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. wynika, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej jest wyłączone w zakresie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Wyłączenie to jest więc wyjątkiem od zasady ochrony prywatności i jako takie musi być wykładane ściśle. Takie rozumienie styku prawa do informacji i ochrony prywatności jest rezultatem tego, że obie wartości są chronione konstytucyjnie. Obok ustanowionego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa dostępu do informacji publicznej, istnieje wszak konstytucyjne prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji RP) oraz autonomia informacyjna jednostki przewidziana w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro prawo do ochrony danych osobowych zostało zagwarantowane w normach konstytucyjnych, to ewentualne ograniczenie tego prawa, może być uzasadnione jedynie względami wyjątkowymi, odnoszącymi się do praw i wolności obywatelskich, wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że nie zasada ochrony życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, ale granice tej ochrony były przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym Trybunał stwierdził, że art. 5 ust. 2 pkt 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 oraz art. 61 ust. 4 Konstytucji RP (OTK-A 2006/3/30). Także według Trybunału Konstytucyjnego, wykładnia i stosowanie przepisu art. 5 ust. 2 pkt 2 zdanie drugie musi uwzględniać wyjątkowy charakter tej regulacji oraz założenia wyprowadzone bezpośrednio z norm art. 61 ust. 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 47 Konstytucji RP (uzasadnienie powołanego wyroku TK, OTK-A 2006/3/30, s. 16-17). Sąd w składzie orzekającym powyższe stanowisko podziela. Konieczne jest spostrzeżenie, że sfera prywatności jest chroniona także przez art. 7 i art. 8 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 2007 r. , poz. 303 s. 1) oraz przez art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Granicę chronionych dóbr, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne stanowi, według orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), a także Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, sfera intymności oraz życia rodzinnego (por. wyrok TSUE z 2 sierpnia 2022 r., C-184/20, ECLI:EU.C.2022.601). Jak organ wyjaśnił, zanonimizowane dane w wydrukach ww. zestawień zbiorczych wynagrodzeń dotyczą dodatków mających charakter pomocy socjalnej i potrąceń zmniejszających wynagrodzenie. Fakt ten nie daje się zweryfikować przez Sąd orzekający w sprawie. Trzeba jednak podkreślić, że okoliczność, że dana informacja zalicza się do kategorii informacji publicznej nie oznacza, że organ będzie zobowiązany do udzielenia żądanych informacji. Organ zobowiązany jest bowiem dokonać oceny pod kątem ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych priorytet należy przyznać prawu do informacji publicznej. Relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co z tym związane danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, są określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2019 r. sygn. akt I OSK 878/18, CBOSA). Podmiot zobowiązany - udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej - każdorazowo zobligowany jest do wyważenia prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca nie określił w przepisach u.d.i.p., co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej" co oznacza, że definicji tego pojęcia należy poszukiwać na gruncie innych aktów ustawowych. Takim aktem jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.Urz.UE.L 119 z 4 maja 2016, str. 1, ze zm.), które przesądza, że dane osobowe osoby fizycznej, w tym w szczególności imię i nazwisko, podlegają ochronie jako sfera prywatności człowieka. W związku z powyższym, jeżeli żądana informacja publiczna zawiera dane umożliwiające zidentyfikowanie osoby fizycznej, organ zobowiązany jest do udzielenia tej informacji po wyłączeniu z jej treści tych danych. W praktyce udostępnieniu podlega wówczas dokument odpowiednio zanonimizowany. Sąd w składzie orzekającym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12 oraz z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1928/15, zgodnie z którym, z zestawienia zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu anonimizacja (zatarcie) danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., ponieważ przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, dlatego też anonimizacja będąca zabiegiem technicznym, umożliwiającym udzielenie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, jest w orzecznictwie powszechnie akceptowalna jako właściwy środek służący realizacji prawa do informacji publicznej z uwzględnieniem prawa do prywatności. Udostępnienie informacji publicznej w formie zanonimizowanej nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeżeli wynika to z przepisów prawa. Anonimizacji nie może tym samym utożsamiać z odmową udzielenia informacji publicznej. Anonimizacja udostępnionej informacji nie jest niezgodna z przepisami u.d.i.p. Kluczowe jednak dla oceny, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, ma ustalenie, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku. Wydanie decyzji odmownej, na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. jest zatem konieczne tylko w przypadku, gdy istota żądanej informacji dotyczy żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Ocenę tę należy zatem przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1928/15, wyrok NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 537/17, wyrok NSA z 20 września 2017 r., sygn. akt I OSK 227/17 oraz wyrok NSA 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12). Oceniając to zagadnienie z uwzględnieniem przedstawionej wykładni prawa, Sąd w składzie orzekającym uznał, że anonimizacja części danych w wydrukach z systemu SIGIT jest uprawniona przy przyjętym przez organ uzasadnieniu tej anonimizacji. Ograniczenie w ten sposób dostępu do "ukrytych" informacji, wbrew zarzutowi skargi, nie pozbawia udzielonej informacji sensu. Nie wymaga zatem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w nieujawnionej części. Z tym jednak zastrzeżeniem, ze "ukryte dane" maja rzeczywiście charakter danych sensytywnych, co organ oceni w ponownym postepowaniu z uwzględnieniem wykładni przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu wyroku. W tym zakresie znaczenie ma treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z kolei, jeśli zaistniały powody ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na treść art. 5 u.d.i.p., to częściowa anonimizacja zestawień wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne nie jest wystarczająca dla zagwarantowania prawa do informacji publicznej. Wymagane jest w takim przypadku wydanie decyzji. Dodatkowo, w odpowiedzi na skargę Wójt ocenił aktywność skarżącego w pozyskiwaniu informacji publicznej od organu jako nadużywanie swego prawa do informacji publicznej. W tej kwestii – Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawna wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2024 r. o sygn. akt III OSK 1210/23 (CBOSA) i przyjmuje za własną - należy przyjąć, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16 – wyroki dostępne w CBOSA). W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, przyjmuje się, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, a nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej jest przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (wyrok NSA z 22 września 2023 r. sygn. akt III OSK 5540/21, CBOSA). Można więc przyjąć, iż w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście następującej motywacji i celów realizowanych przez osoby składające wnioski: 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2) wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 481/19, CBOSA). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, kontroli przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione, czy też stworzenie formalnych mechanizmów umożliwiających destrukcję działalności organów władzy publicznej. W pierwszym przypadku informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków, np. w trybie k.p.c. (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, CBOSA), w drugim przypadku dochodzi do naruszenia obowiązku wyrażonego w przepisie art. 82 Konstytucji przez brak troski o dobro wspólne. Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (pogląd NSA wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; zob. także: Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008;). Powyższe uprawnia do wniosku, że jeśli organ stwierdzi, iż celem działania wnioskodawcy nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz motywacje i cele wskazane wyżej (w trzech punktach), to mogą wyjątkowo zajść podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym jednak organ obowiązany będzie orzec w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skierowanie w takim przypadku zwykłego pisma do wnioskodawcy będzie niewystarczające. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 13 u.d.i.p. i skutkiem tego organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku spółki z dnia 26 lutego 2024 r. mimo pisma skierowanego do skarżącego. Pismo to (z dnia 11 marca 2024 r.) nie może być uznane za rozpoznanie ww. wniosku. W kontekście odpowiedzi organu wskazać także należy, że każda stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Natomiast nie w każdej stwierdzonej bezczynności lub przewlekłości postępowania Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, które stanowi postać kwalifikowaną naruszenia prawa. Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 26 lutego 2024 r., o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uwagi na treść przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzekł w punkcie II sentencji wyroku. W punkcie III sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 286 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może") - ustalonych art. 149 § 1a p.p.s.a. - Sąd nie wymierzył organowi grzywny, ponieważ bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. O kosztach w postaci uiszczonego przez skarżącego wpisu w wysokości 100 zł orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 200 § 1 p.p.s.a.