IV SAB/Wr 293/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2016 r sprawy ze skargi D. W. na bezczynność Starosty T. w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę w całości; II. przyznaje adwokatowi K. W. – K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100 ) złotych w tym 23% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Pismem z dnia 15 września 2015 r. D. W. (dalej: skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu "na bezczynność Wydziału [...] oraz pozwolenie na dorabianie dokumentów i fałszowanie map geodezyjnych przez Wydział [...] do dzikiej i nielegalnej inwestycji prowadzonej na działce nr [...] w N. bez pozwoleń na budowę do której również pozostawał w bezczynności PINB w T.". Skarżąca podała, że "nie mogła otrzymać od Starostwa Powiatowego map geodezyjnych i dokumentów do rozgraniczenia tylko dlatego, że dokumenty są i były fałszowane w Starostwie Powiatowym w T. przez inspektora p. K. i przyjmowane do zasobów geodezyjnych z rażącym naruszeniem prawa, interesu społecznego i publicznego i praw materialnych strony skarżącej". W odpowiedzi na skargę Starosta T. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 31 lipca 2015 r. skarżąca złożyła wniosek do Wydziału [...] Starostwa Powiatowego w T. o wydanie "ksero mapy geodezyjnej w ramach informacji publicznej wydanej pismem [...]". Jednocześnie pismami z dnia 31 lipca 2015 r. skarżąca wezwała Starostwo Powiatowe w T. Wydział [...] do usunięcia stanu naruszenia prawa i wydania "mapy geodezyjnej ksera z planu zagospodarowania przestrzennego załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę działki nr [...] w N.". Pismem z dnia 7 sierpnia 2015 r. Starosta T. jako organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej – poinformował skarżącą, że nie jest w posiadaniu żądanej przez skarżącą mapy geodezyjnej, wydanej pismem [...]. Starosta T. wyjaśnił skarżącej, że w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej [...] geodeta uprawniony wykonał mapę do celów projektowych. W dniu 22 stycznia 2015 r. do Starosty T. wpłynął operat z prac geodezyjnych oraz wniosek o uwierzytelnienie wykonanej mapy. Uwierzytelnione egzemplarze mapy zostały zwrócone wnioskodawcy. Dodatkowo Starosta poinformował skarżącą, że żądana przez nią "mapa geodezyjna ksero z planu zagospodarowania przestrzennego" nie stanowi załącznika do wniosku o pozwolenie na budowę. Ponadto Starosta poinformował skarżącą, że jeśli jej wniosek dotyczy udostępnienia projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzonego na aktualnej mapie i stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę złożonego dla działki nr [...] w N., to wobec faktu, że wniosek o pozwolenie na budowę nie został jeszcze rozpoznany, dokumenty stanowiące załączniki do wniosku nie stanowią informacji publicznej. Jak wyjaśnił bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. (IV SAB/Wr 331/14) wniosków w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie można traktować "jako aktów administracyjnych lub innych rozstrzygnięć organu. Nie są także dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, a zatem takim którego treść oświadczenia woli lub wiedzy została utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego oraz skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 8 ust. 2 u.d.i.p.). Nie dotyczą one również treści wystąpień i opinii dokonywanych przez organ lub związanych z jego funkcjonowaniem, a stanowią jedynie pisma, które obligują organy do podjęcia działań w celu załatwienia sprawy stanowiącej jego osnowę". Co za tym idzie wnioski o pozwolenia na budowę wraz z załącznikami nie stanowią informacji publicznej – dopiero po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzony projekt budowlany staje się informacją publiczną. W tym stanie rzeczy Starosta T. podniósł, że udzielił odpowiedzi na wszystkie złożone przez skarżącą wnioski, a tym samym nie pozostawał i nie pozostaje w zarzucanej mu bezczynności. W dniu 11 lutego i 16 lutego 2015 r. skarżąca złożyła pisma procesowe, w których opisała nielegalnie wybudowaną inwestycję, na działce nr [...] w N. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej – p.p.s.a. zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. – o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg wyżej określonych w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę prawa strony przez: doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć należy, że badanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywana jest przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podstawą do czynienia ustaleń faktycznych na wskazany moment pozostają akta administracyjne sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warszawa, 2005, s. 86). Wniesienie skargi "na milczenie władzy" jest przy tym uzasadniane nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność Starosty T. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej: (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów postępowania administracyjnego, stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 262/08). Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnienie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. (...). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 1-3 u.d.i.p.). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Katalog ten ma charakter przykładowy i niepełny. Świadczy o tym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej podmiot zobowiązany powinien zawiadomić pismem uprawnionego, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Pismo informacyjne o tym jest zatem formą załatwienia sprawy. Podmiot zobowiązany może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organy władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Wnioskami z dnia 31 lipca 2015 r. skarżąca zwróciła się o wydanie "ksero mapy geodezyjnej w ramach informacji publicznej wydanej pismem [...] i przyjętych do zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego" oraz o wydanie mapy geodezyjnej ksera z planu zagospodarowania przestrzennego załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę do działki nr [...] w N.". Wprawdzie to drugie żądanie zostało zawarte w piśmie, które skarżąca tytułuje jako "wezwanie do usunięcia stanu naruszenia prawa". To z jego treści niewątpliwie wynika kolejne żądanie udostępnienia informacji publicznej od tego samego podmiotu zobowiązanego. To też zdecydowało, że Sąd potraktował to żądanie jako jedną sprawę. Odpowiadając na te wnioski Starosta poinformował skarżącą, że nie dysponuje tego rodzaju informacją. W świetle tego Staroście T. trudno byłoby zarzucić bezczynność. W odpowiedzi na skargę ta odpowiedź udzielona skarżącej została przez zobowiązanego rozszerzona bowiem gdy chodzi o kolejne żądanie udostępnienia "mapy geodezyjnej ksero z planem zagospodarowania przestrzennego załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę do działki nr [...] w N." Starosta skonkretyzował, że żądana mapa geodezyjna ksero z planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowi załącznika do wniosku o pozwolenie na budowę. Niezależnie od tego bardzo trafnie odpowiadający na skargę jako argument za brakiem bezczynności po swojej stronie przywołał wyrok tut. Sądu z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 331/14. W świetle tego wyroku wniosków w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie można traktować "jako aktów administracyjnych lub innych rozstrzygnięć organu. Nie są także dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, a zatem takim którego treść oświadczenia woli lub wiedzy została utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego oraz skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Nie dotyczą one również treści wystąpień i opinii dokonywanych przez organ do podjęcia działań w celu załatwienia sprawy stanowiącej jego osnowę". Powyższe pozwala stwierdzić, że skarga na bezczynność Starosty T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest bezzasadna. Stąd też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na marginesie Sąd odnosząc się do pism procesowych skarżącej, stwierdza iż nie odnoszą się one w sposób bezpośredni do skarżonej bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Orzeczenie o kosztach oparto na art. 250 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461). H.B.7.04.2016 r.