IV SAB/Wr 3/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "D. R." na bezczynność Burmistrza D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] 2011 r. Stowarzyszenie "D. R." wystąpiło do Burmistrza Miasta D. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: – skany decyzji pozwolenia na organizację imprezy masowej "Prezentacje D." za lata 2005-2011 włącznie – skany dokumentacji, o której mowa w art. 25 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych – związanych z organizacją "Prezentacji D." – za lata 2005 – 2011 włącznie. "Skany dokumentacji proszę przesłać na płycie CD na adres jak w nagłówku". Urząd Miasta D. w związku z powyższym pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. – wezwał zgodnie z art. 3, ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r,. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej u.d.i.p. do uwiarygodnienia szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania wyżej wymienionej informacji. Dalej na podstawie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie braków formalnych wniosku poprzez wykazanie interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji. Poinformował jednocześnie, że pojęcie interesu publicznego należy traktować szeroko jako interes mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego lub wszystkich mieszkańców kraju. Pouczył także, że nie usunięcie tych braków w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Opisane wyżej wezwanie zostało doręczone zainteresowanej 22 grudnia 2011 r. W dniu [...] grudnia 2011 r. wnioskodawca sporządził i złożył do organu na jego bezczynność skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzucił, że wystąpił do Burmistrza Miasta D. wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 2 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ takiej informacji powinien udzielić w terminie 14 dni. W związku z tym, że informacja nie została udzielona wniósł o zobowiązanie Burmistrza D. o udostępnienie informacji publicznej o jaką wystąpił wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. i orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów. Uzasadniając skargę podkreślił, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W szerokim uzasadnieniu tego stwierdzenia zainteresowany powołał między innymi art. 3, art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. a także art. 16 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny. Odnosząc się zaś do meritum sprawy wnioskodawca podał, że wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii decyzji i innej dokumentacji, związanych z organizacją imprez masowych pod nazwą "Prezentacje D.". Do dnia złożenia skargi organ żądanej informacji nie udostępnił. W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swój wniosek organ twierdził, że nie zachodzi w niniejszej sprawie bezczynność organu. Z bezczynnością mamy do czynienia gdy w terminie ustalonym przez przepisy prawa organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia bądź też innego aktu lub nie podjął czynności do których był prawnie zobowiązany. Organ przedstawił treść wniosku a następnie pismo organu z 20 grudnia 2011 r. Stwierdził, że skarga jest bezzasadna, gdyż przed dniem złożenia skargi skarżący został skutecznie wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku, skarga została wniesiona przed upływem siedmiodniowego terminu do uzupełnienia wniosku przez skarżącego. Do dnia wniesienia skargi wnioskodawca nie uzupełnił braków formalnych wniosku, w tych okolicznościach. Burmistrzowi nie można postawić zarzutu bezczynności. O ile skarżący w wyznaczonym terminie nie wykaże interesu publicznego organ powinien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organu. Rozpoznając merytorycznie skargę należy podnieść, uznając w tym zakresie, za trafne stanowisko organu, że w literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. T. Woś, M. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis" (Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na milczenie jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Lexis-Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Według skarżącego organ nie załatwił jego wniosku z dnia [...] września 2011 r. albowiem nie udostępnił skanów dokumentów wymienionych we wniosku, a był do tego zobowiązany na podstawie art. 13 u.d.i.p. W ocenie organu wykonał on niezbędne czynności zmierzające do załatwienia wniosku, pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. wezwał do wykazania interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji. Skarżący nie uzupełnił w tym zakresie wniosku i mimo, że nie upłynął termin do wykonania tej czynności wniósł skargę na bezczynność. Z treści wskazanego wezwania – odwołania się do art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p. – wynika, że według organu żądana informacja jest informacją przetworzoną. Istotne zatem do rozpoznania skargi jest ustalenie, czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną. Gdyby tak istotnie było organ nie pozostałby w bezczynności. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, żądanie udostępnienia informacji przetworzonej wymaga wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego w jej uzyskaniu. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że mimo wezwania przez organ wnioskodawca nie wykazał tej przesłanki. W tej sytuacji istotna dla rozpoznania skargi jest treść wniosku, mówi on, iż skarżący wnosi o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: - skany decyzji pozwolenia na organizację imprezy masowej "Prezentacje D." za lata 2005-2011 włącznie – skany dokumentacji, o której mowa w art. 25 ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych – związanych z organizacją "Prezentacje D." za lata 2005 – 2011 włącznie (...)". Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o informacji publicznej – prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do: 1) uzyskania informacji publicznej w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. ust. 2 Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej rozszerzającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Jak wynika z powołanego przepisu określa on przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej, ale w ust. 1 pkt 1 ustawy ogranicza prawo do informacji publicznej stanowiąc, że dostęp do uzyskania informacji przetworzonej jest uzależniony od wykazania istnienia przesłanki szczególnie istotnej dla interesu publicznego. Ustawa nie zawiera definicji informacji przetworzonej. Lukę tę wypełnia literatura i orzecznictwo sądowoadministracyjne, które dokonały podziału informacji publicznej na prostą i przetworzoną. M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda w Biuletynie informacji publicznej. Informacja administracyjna, Wrocław 2005, s. 87, wskazują, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych podlegających ochronie, nie staje się przez to informacją przetworzoną. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 września 2005 r. II SA/Kr 984/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 grudnia 2005 r. IV SAB/Wr 47/05 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 stycznia 2004 r. 4 II SA/Ka 2633/03, uznały, że informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji. Nieraz o tym charakterze informacji przesądza rozmiar i zakres żądanej informacji. W ocenie Sądu domaganie się 100 wariantów dokumentu przekracza granice normalnego korzystania z informacji publicznej, wymaga sporządzenia zestawień i opracowań – ma zatem charakter informacji przetworzonej; charakterystyczna dla oceny rodzaju żądanej informacji jest również decyzja Prezesa WSA z dnia 21 lipca 2005 r. V inf/S0412/7/05/. Z jej uzasadnienia wynika iż żądanie udostępnienia wokandy jest informacją publiczną, prostą. Natomiast wniosek o wykazanie wszystkich wokand z jednego miesiąca przesądza, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Ich wydanie musi być poprzedzone odpowiednim przygotowaniem – usunięcia danych umożliwiających identyfikację podmiotów i ciężar wskazanej obróbki obciąża sąd i wskazuje na gospodarczy cel żądania. To zaś sprawiałoby, że sąd staje się organem usługowym, angażującym przekazane mu z budżetu państwa środki na przetwarzanie tych dokumentów. Intencją ustawodawcy w art. 3 ust. 1 pkt 1 było podporządkowanie interesu prywatnego interesowi publicznemu. Ma on stanowić ochronę podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji przed dużą ilością wniosków, które dotyczą informacji przetworzonej. Brak tego przepisu mógłby spowodować wzrost zatrudniania w administracji a nawet paraliż pracy. Przenosząc dokonane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, świadczy o tym nie tylko okres za jaki mają być przeszukane określone materiały – 7 lat, ale również kryteria – mają to być dokumenty, o których mowa w art. 25 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Oczywistym jest, że nakład pracy w zrealizowaniu wniosku jest duży, wymaga ustalenia w pierwszej kolejności treści wymienionego przepisu a następnie wyszukania dokumentów. Do rozważenia pozostaje w tym ostatnim przypadku prawidłowość sformułowania wniosku. Zainteresowany nawet nie wskazuje na konkretne dokumenty wynikające z powołanego przez siebie przepisu, którymi jest zainteresowany, nie wymienia ich rodzaju. Całą pracę w tym zakresie "zleca" organowi. Zatem w tym przypadku organ nie tylko wyszukuje wskazane dokumenty i ewentualnie dokonuje anominizacji – co byłoby informacją prostą (pomijając kwestię zakresu wyszukiwania) ale wykonuje dodatkowy myślowy "twórczy" nakład pracy. W tych warunkach zgodzić się należy z organem, że żądana informacja jest informacją przetworzoną a tym samym był on zobowiązany do wezwania wnioskodawcy, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, o wykazanie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu dokumentów. Tym samym wykonał czynność niezbędną w opisanych okolicznościach. Zatem nie pozostawał w bezczynności na dzień złożenia skargi. Zainteresowany złożył skargę następnego dnia po otrzymaniu wezwania o wykazanie szczególnego interesu publicznego. W związku z faktem, że zasadnicza część skargi dotyczy wykazania, że skarga na bezczynność organu w udzieleniu informacji nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia Sąd tylko zauważa, że istotnie orzecznictwo wyraziło taki jednoznaczny pogląd. Dlatego też Sąd nie wzywał zainteresowanej do wykazania powyższej okoliczności i sprawę rozpoznał merytorycznie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak wyżej.