IV SAB/Wr 334/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi F. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: odrzucić skargę. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wnioskiem F. S. (dalej: skarżący, strona) o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) w dniu 24 października 2024 r. Decyzją wydaną w dniu 25 marca 2026 r., nr SOC-PCII.1651.1.12150.2024.PCIV/AMA, organ udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 25 marca 2029 r. (dalej również: decyzja). W dniu 25 marca 2026 r. skarżący, w imieniu którego działał V. V., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie w/w wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Strona wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie wniosku strony w określonym przez Sąd terminie; 3) zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że decyzją z dnia 25 marca 2026 r., nr SOC-PCII.1651.1.12150.2024.PCIV/AMA udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 25 marca 2029 r. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 10 kwietnia 2026 r., pismem z dnia 13 kwietnia 2026 r. Sąd wezwał działającego w charakterze pełnomocnika skarżącego – V. V. - do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, braku formalnego skargi poprzez: 1) złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, zawierającego oświadczenie, którym jest z podmiotów wymienionych w art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie pouczono działającego w charakterze pełnomocnika skarżącego o treści art. 35 § 1 p.p.s.a. 2) podania numeru PESEL strony skarżącej; 3) oznaczenia miejsca zamieszkania skarżącego. Wezwanie w przedmiocie uzupełnienia wymienionych braków skargi, skutecznie doręczone osobie podpisanej pod skargą w dniu 16 kwietnia 2026 r., zostało pozostawione bez odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza jej analiza pod kątem dopuszczalności. Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. W sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z tego względu, że została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych badanej sprawy, decyzja w sprawie złożonego przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy została wydana w dniu 25 marca 2026 r., zaś skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ została wniesiona w tym samym dniu, tj. w dniu w którym postępowanie administracyjne, poprzez wydanie przez organ decyzji, zostało zakończone. W związku z powyższym wymaga zaakcentowania, że obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - na skutek podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny - w składzie siedmiu sędziów - uchwały z dnia z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 - nie istnieje rozbieżność poglądów co do dopuszczalności skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało już w chwili wniesienia skargi zakończone. W uchwale wyjaśniono, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Identyczne stanowisko zajął NSA wobec skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania wniesionej po zakończeniu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji - uchwała z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21. Z uwagi na treść art. 269 § 1 p.p.s.a. powyższy pogląd ma charakter wiążący. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość wzruszenia poglądu wyrażonego w uchwale wymagałaby zainicjowania nowej procedury uchwałodawczej poszerzonego składu. Przyjąć zatem należy, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) po załatwieniu sprawy przez organ nie istnieje już stan bezczynności (przewlekłości), a to oznacza, że nie istnieje już przedmiot skargi w chwili jej wniesienia. Kontrolowany bowiem w wyniku skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) stan rzeczy musi być w dacie skargi aktualny, a nie historyczny. Użyty w art. 53 §2b p.p.s.a. termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326). Innymi słowy, jeżeli organ zakończy postępowanie administracyjne stosownym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi, to w takiej sytuacji zarzucana bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) realnie przestaje istnieć - ustaje jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi. Odnosząc się w tym miejscu do okoliczności wydania decyzji organu w dniu wniesienia skargi, Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w świetle ogólnej reguły wyrażonej w art. 111 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071), a znajdującej odpowiednie zastosowanie także na gruncie procedury administracyjnej (art. 57 § 1 k.p.a.) oraz sądowoadministracyjnej (art. 83 § 1 p.p.s.a.) – najkrótszą jednostką czasu (obliczeniową) jest dzień, rozumiany jako doba liczona od północy do północy (tzw. computatio civilis). W związku z tym czynności wykonane w tym samym dniu przychodzi uznawać za dokonane jednocześnie (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 63/13; z 24 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 407/19, publ. - CBOSA). Oznacza to, że wyłączona jest dopuszczalność badania chronologii czynności procesowych dokonanych tego samego dnia. Ustawodawca nie wiąże bowiem skutków prawnych z godziną lub minutą wniesienia pisma procesowego. W sprawie, jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, organ w dniu 25 marca 2026 r. wydał decyzję w postępowaniu wszczętym wnioskiem strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, kończąc w ten sposób postępowanie ad meritum. W tym samym też dniu strona wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że skarga wniesiona w dniu wydania orzeczenia, została wniesiona już po zakończeniu postępowania prowadzonego przez organ. W odniesieniu natomiast do kwestii doręczenia stronie przesyłki zawierającej decyzję organu, zwrócić należy uwagę, że w powołanej wyżej uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania, przez co należy rozumieć wydanie decyzji. Zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.) organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo elementy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej, będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a. (zob. postanowienie NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 171/15; publ. CBOSA). Czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej - ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje ona żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 171/15). Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 234/18). Data doręczenia decyzji stronie postępowania nie decyduje bowiem o wydaniu (istnieniu) tej decyzji, ale rozstrzyga w związku z treścią art. 110 § 1 k.p.a. o momencie związania treścią decyzji organu, który ją wydał. Reasumując, Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż w dacie jej wniesienia została już wydana decyzja organu w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy w dacie wniesienia skargi strona wiedziała o wydaniu decyzji, a także to, czy decyzja była ostateczna. Istotne znaczenie ma jedynie to, że dnia 25 marca 2026 r. ustał stan bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a tym samym skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ stała się niedopuszczalna. W konsekwencji powyższego, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie ma żadnego znaczenia czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania bezczynności i przewlekłości organu wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że skarga kwalifikowała się do odrzucenia również z tego powodu, że działający jako pełnomocnik strony – V. V. - nie uzupełnił, mimo wezwania, braków formalnych skargi, tj. nie przedłożył pełnomocnictwa do działania w imieniu strony przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, nie podał numeru PESEL strony oraz miejsca zamieszkania strony. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Wymogi formalne skargi określone zostały w przepisie art. 57 p.p.s.a. oraz art. 46 p.p.s.a. Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, które określa art. 46 ww. ustawy. Stosownie do art. 46 § 3 p.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Przepis art. 37 § 1 p.p.s.a. stanowi, że pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Przy czym, zgodnie z art. 48 § 3 p.p.s.a., zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Według treści art. 46 § 3 p.p.s.a., brak pełnomocnictwa jest jednocześnie brakiem formalnym pisma strony, w tym konkretnym przepadku skargi. Jego dołączenie do pisma strony jest bowiem obowiązkowe w sytuacji gdy za stronę działa pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tego dokumentu przed sądem. Okoliczność ta pozwala na konwalidację stwierdzonego braku przez zastosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Nieuzupełnienie takiego braku stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 49 § 1 in fine p.p.s.a. stanowi podstawę odrzucenia skargi. Brak pełnomocnictwa uniemożliwia nadanie skardze prawidłowego biegu, bowiem nie pozwala na stwierdzenie czy skarga pochodzi od osoby uprawnionej do reprezentowania strony skarżącej, a zatem czy wnosząca ją osoba posiada legitymację procesową do skutecznego jej wniesienia. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w podjętej w dniu 2 lutego 2026 r. uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt III OPS 2/25. W uchwale tej NSA stwierdził, że podpisanie skargi przez osobę, która nie przedstawiła dokumentu pełnomocnictwa stanowi brak formalny skargi podlegający usunięciu, na podstawie art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 i w związku z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a., przez jej wezwanie do dołączenia dokumentu pełnomocnictwa; nieusunięcie braku formalnego skargi stanowi podstawę do jej odrzucenia zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a w związku z art. 49 § 1 i w związku z art. 46 § 3 p.p.s.a. NSA stwierdził, że zaniechanie wykonania przez pełnomocnika wezwania Sądu do uzupełnienia braku formalnego skargi przez dołączenie do akt pełnomocnictwa, będzie rodziło ten sam skutek w stosunku do strony. Artykuł 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny przewiduje obowiązek sądu odrzucenia skargi ("sąd odrzuca skargę") w przypadku nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Sąd nie ma kompetencji do uznania, że nieuzupełniony istotny brak formalny skargi (jakim jest brak pełnomocnictwa) może stać się innego rodzaju brakiem formalnym (brakiem podpisu strony pod skargą), który w dalszym ciągu podlegałby uzupełnieniu. Wymóg podania numeru PESEL wynika z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., zgodnie z którym pismo strony, w tym skarga, powinno ponadto zawierać w przypadku gdy jest pierwszym pismem w sprawie numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. Stosownie do art. 46 § 2 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., pismo strony, gdy jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku adresu do doręczeń, lub siedziby i adresów stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników. Wymieniony element pisma stanowi wymóg formalny skargi, którego brak podlega uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bez względu na to, czy adres ten znajduje się w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd. Odnotowanie bowiem w aktach administracyjnych adresu skarżącego nie zwalnia go od podania tego adresu (oznaczenia miejsca zamieszkania) w wnoszonej skardze, o czym stanowi art. 46 § 2 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II FZ 18/20). Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Odnośnie wskazanych braków formalnych skargi termin na ich uzupełnienie upłynął bezskutecznie w dniu 23 kwietnia 2026 r. (czwartek), albowiem wezwanie do ich uzupełnienia zostało doręczone zostało osobie podpisanej pod skargą w dniu 16 kwietnia 2026 r. Z uwagi jednakże na omówiony wyżej braku przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania bezczynności i przewlekłości organu wskutek wydania decyzji przez organ fundamentalną podstawę odrzucenia skargi jest brak jej dopuszczalności w takiej sytuacji. Kierując się wskazaną argumentacją, Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.