IV SAB/Wr 418/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi: V. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, uznając, że ma ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych); IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V. N. (dalej: skarżący) pismem z 9 kwietnia 2024 r. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z 7 czerwca 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, żądając: 1. stwierdzenia bezczynności oraz przewlekłości postępowania; 2 stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznania od organu na jego rzecz odszkodowania w kwocie 10.000 zł; 5. skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy. Skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dokonując oceny postępowania organu w zakreślonych granicach trzeba wskazać, że terminy załatwiania spraw regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał, że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie w § 4 ww. normy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Taką szczególną normę stanowią przepisy art. 210, w związku z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), które na moment składnia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia stanowiły, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze – w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Przepisy te uległy zmianie na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), co nastąpiło z dniem 29 stycznia 2022 r. Na podstawie dokonanej zmiany w ustawie o cudzoziemcach zmianie uległy terminy rozpoznania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pobyt stały, rezydenta długoterminowego UE oraz przepisy przejściowe regulujące bieg terminów w odniesieniu do spraw w toku. Fakt ten jednak nie może wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności i przewlekłości w rozpoznawanej sprawie. Organ popadł bowiem w zwłokę jeszcze przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP (zob. prawomocne wyroki WSA we Wrocławiu z 10 sierpnia 2023 r., III SAB/Wr 2/23 oraz 25 września 2024 r., IV SAB/Wr 238/24). Oceniając zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, które mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy, w tym także wskazane w powołanym art. 35 k.p.a. oraz ustawie o cudzoziemcach. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Zgodnie zaś z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Przewlekłe postępowanie występuje w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ administracji podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). W tym stanie rzeczy, nie tylko możliwa, ale i konieczna jest ocena, czy podejmowane przez organ prowadzący postępowanie czynności zmierzające do uruchomienia terminu załatwienia sprawy w sytuacjach określonych w art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach zostały podjęte z poszanowaniem zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa skarżącego nie należy do skomplikowanych, a termin na jej rozpoznanie (na moment składania wniosku) określono jako trzymiesięczny – termin ten upłynął jednak przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE skarżący wniósł 7 czerwca 2021 r., przedkładając w formie załączników wymagane prawem dokumenty. W tym samym dniu został poinformowany, że termin zakończenia postępowania został ustalony na dzień 7 czerwca 2022 r. Następnie pismem z 23 czerwca 2021 r. organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ostatnią odpowiedź na wystosowane zapytanie organ uzyskał 4 sierpnia 2021 r. Jak wynika z akt sprawy organ 26 czerwca 2023 r. otrzymał pismo Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu stanowiące odpowiedź na jego wniosek z 20 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji granicznej. W trakcie prowadzonego postępowania skarżący z własnej inicjatywy uzupełniał i aktualizował dokumentację. Pismem z 25 marca 2024 r. skarżący złożył ponaglenie w sprawie. W świetle powyższych okoliczności czytelne jest, że organ naruszył i to w istotny sposób terminy wyznaczone na rozpoznanie sprawy. Taką konkluzję mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków i problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby tak znaczący czas bezczynności organu mieścił się w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. W świetle opisanych okoliczności faktycznych organowi należy postawić zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Przy czym Sąd wziął po uwagę terminy na dokonanie czynności przez organy wezwane do zajęcia stanowiska, które wydłużyły termin trzymiesięczny na rozpoznanie sprawy, jednakże nie wpłynęły na ocenę bezczynności i przewlekłości. Z drugiej strony Sąd uznał, że wyznaczenie terminu załatwienia sprawy do 7 czerwca 2022 r. (czyli o rok) nie miało żadnego uzasadnienia. Z tych względów Sąd nie miał wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA z: 21 listopada 2018 r., II OSK 2916/18; 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1775/17; 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości, ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Przy czym podkreślania wymaga, że skarżący podejmował wszelkie kroki zmierzające do przyspieszenia rozpoznania sprawy, bowiem z własnej inicjatywy uzupełniał oraz aktualizował dokumentację, składał monity, te jednak były przez organ lekceważone, co nie ma uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter bezczynności i przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt I sentencji wyroku. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 286 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Sąd stwierdza bowiem, że akta sprawy zarówno administracyjne jak i sądowe nie potwierdzają, by sprawa z wniosku skarżącego została zakończona. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, uznając – z uwagi na powołana podstawę prawną – że tego dotyczy żądanie skargi. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącego kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 1.000 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu zwłoki, stanowiąc dla skarżącego rodzaj rekompensaty za zawiązane z tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. III sentencji wyroku. Końcowo odnotowania wymaga, że w sprawie nie znajdzie zastosowania powoływany przez organ w odpowiedzi na skargę art. 100c ani art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), gdyż normy te odnoszą się do zawieszenia biegu terminów na załatwienie wskazanych w tym przepisie spraw, a zatem do sytuacji, w której terminy te biegną lub nie rozpoczęły jeszcze biegu (ustawodawca zawiesza bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących (...) - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres). W realiach rozpoznawanej sprawy ww. terminy już dawno upłynęły, a zatem wskazany przepis nie mógł ich zawiesić. Przedmiotowa regulacja nie może znaleźć zastosowania do stanów bezczynności i przewlekłości zaistniałych przed wejściem powołanej ustawy w życie (zob. wyrok NSA z 21 marca 2023 r., II OSK 2470/22). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.