IV SAB/Wr 423/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2025 r. sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Burmistrza Ząbkowic Śląskich w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 marca 2025 r. I. stwierdza, że Burmistrz Ząbkowic Śląskich dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 6 marca 2025 r., która to bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Ząbkowic Śląskich do załatwienia sprawy; III. zasądza od Burmistrza Ząbkowic Śląskich na rzecz skarżącego D. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 kwietnia 2025 r. D. G. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wniósł skargę na bezczynność "Urzędu Miejskiego w Ząbkowicach Śląskich" w w udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W treści skargi skarżący podał, że pismem z dnia 6 marca 2025 r. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "W związku z opublikowaniem Uchwały nr X/62/2024 Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia 30 września 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miasta Z., obręb geodezyjny O., gmina Z., proszę o wyjaśnienie, dlaczego przeznaczenie działki nr [...]/[...], obręb [...] osiedle wschód zostało zmienione z [...]-tereny zabudowy usługowej nieuciążliwej na [...] teren usług zdrowia i pomocy społecznej." W dalszej treści w/w wniosku wnioskodawca podniósł, że jako właściciel działki nie występował o zmianę jej przeznaczenia i dlatego prosi o informację – kto i w jakim celu wprowadził te zmiany. Dodał, że wprowadzenie innego przeznaczenia działki ogranicza wnioskodawcy rozwiniecie dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej. W skardze, zarzucając bezczynność w udostępnieniu żądanej informacji publicznej na dzień jej wniesienia skarżący wskazał na upływ terminu jej udostępnienia wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.). Nadto, sformułował w skardze zarzut naruszenia – art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ząbkowic Śląskich wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że bezpośrednio po otrzymaniu wniosku skarżącego, mailem z dnia 7 marca 2025 r. zwrócono się do autora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o interpretację zapisów dokumentu we wskazanym obrębie. Ostatecznie, mailem z dnia 10 kwietnia 2025 r. pracownia urbanistyczna dokonała interpretacji problematycznych zapisów i pismem z dnia 10 kwietnia 2025 r. udzielono wyjaśnień. Pismem z dnia 17 kwietnia 2025 r. udzielono odpowiedzi skarżącemu. W nawiązaniu do zarzutów skargi organ przytoczył brzmienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz powołał się na art. 6 u.d.i.p. Następnie wskazał, że zakresem zastosowania tej ustawy może być jedynie pytanie o określone fakty. Zaznaczył, że informacją publiczną nie jest postulat postępowania, skarga, ocena faktu, czy informacja o planach. Oceniając treść wniosku z dnia 6 marca 2025 r. organ doszedł do przekonania, że wniosek ten nie dotyczy informacji publicznej. Celem tego wniosku jest bowiem wyjaśnienie celowości dokonanych zmian zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji, lub też, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się ponadto pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14, dostępny na stronie – https://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Z niespornych ustaleń faktycznych wynika, że wnioskiem z dnia 6 marca 2025 r. strona, powołując się na uchwałę nr X/62/2024 Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia 30 września 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miasta Z., obręb geodezyjny O., gmina Z., wystąpiła o wyjaśnienie przyczyn zmiany przeznaczenia działki nr [...]/[...], obręb [...] osiedle wschód z "terenu zabudowy usługowej nieuciążliwej" na "teren usług zdrowia i pomocy społecznej." Bezspornie również,na dzień złożenia skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 6 marca 2025 r., skarżący nie otrzymał na to pismo odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie prezentował pogląd, że wniosek z dnia 6 marca 2025 r. nie dotyczył informacji publicznej. Nadto, że skarżącemu została udzielona odpowiedź na ten wniosek w piśmie z dnia 17 kwietnia 2025 r. Rozstrzygając powstały między stronami spór w zakresie zarzucanej organowi bezczynności w realizacji prawa dostępu do informacji publicznej Sąd miał na uwadze następujące kwestie. Po pierwsze, o tym, czy określone pismo podlega rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej rozstrzyga treść i charakter żądanej informacji, tj. jej przedmiot a wnioskodawca nie musi przy redakcji takiego wniosku powoływać się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po drugie, postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja dotycząca jego przebiegu musi korzystać z waloru publicznej dostępności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 712/21, CBOSA). Po trzecie, wobec jednobrzmiącej treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany nie może badać interesu wnioskodawcy. Oznacza to, że tylko w wyjątkowych sytuacjach, w których wprost wynikają obiektywne okoliczności, że żądane informacje posłużą załatwieniu sprawy indywidualnej można uznać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy realizacji prawa podmiotowego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc, że nie musi zostać udostępniona żądana informacja. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 997/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 545/21; CBOSA). Po czwarte, jeśli intencją potencjonalnego wnioskodawcy jest uzyskanie określonej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, choć żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, to obowiązkiem organu jest poinformowanie wnioskodawcy w terminie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., że wniosek nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy dostępowej z uwagi na to, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Po piąte, gdy złożone przez potencjalnego wnioskodawcę pismo zawiera w swojej treści elementy informacji publicznej, ale też zredagowane jest w taki sposób, że intencja wnoszącego pismo nie jest do końca jasna (w szczególności, nie jest do końca jasne, czy jest ono skargą, petycją, wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej lub wszystkim tym jednocześnie), to pierwszorzędnym obowiązkiem organu jest wyjaśnienie intencji wnoszącego to pismo celem właściwego zakwalifikowanie tego pisma pod kątem trybu dalszego procedowania. Innymi słowy,rzeczą organu jest zwrócenie się w takim przypadku do nadawcy pisma o wyjaśnienie charakteru złożonego wniosku. Jak wynika z treści złożonego przez skarżącego wniosku, wnosząc o udostępnienie opisanej w nim informacji, skarżący wprawdzie nie powoływał się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, niemniej, żądana przez niego informacja pozostawała w związku z informacjami noszącymi walor informacji publicznej. O czym już była mowa, wszelkie informacje związane z procedurą planistyczną stanowią informację publiczną. Jednocześnie, w piśmie tym skarżący wyrażał niezadowolenie z faktu zmiany przeznaczenia opisanej we wniosku działki i wnosił o "pilne wyjaśnienie sprawy i podjęcie ewentualnych koków do przywrócenia stanu poprzedniego". Mając na uwadze tak zredagowany wniosek, zawierający wprawdzie pewne elementy skargi ale i nawiązujący jednocześnie do zapytania o dokonane zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego (a zatem pytania o szeroko pojętą procedurę planistyczną) organ by ustrzec się przed ewentualnym zarzutem bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku powinien był wezwać wnioskodawcę o sprecyzowanie, czy wnioskodawca domaga się udzielenia żądanej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odrębnym zagadnieniem pozostaje natomiast to, czy w ocenie organu objęta treścią wniosku informacja miała charakter informacji publicznej czy też nie. Jeżeli organ utrzymuje w odpowiedzi na skargę, że żądana przez stronę informacja nie miała takiego charakteru, to stosując ustawę o dostępie do informacji publicznej powinien był w terminie 14dni od otrzymania pisma strony poinformować o tym wnioskodawcę. W sprawie, organ zaniechał wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania charakteru wniosku z dnia 6 marca 2025 r. a nie udzielając odpowiedzi na ten wniosek w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. naraził się na zarzut bezczynności w udostępnieniu informacji na w/w wniosek, który to wniosek, jak wynika z treści skargi, strona traktowała jako wniosek złożony w trybie ustawy dostępowej. Mając na uwadze, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej termin na udzielenie odpowiedzi na wniosek wynosi 14 dni (art. 13 ust. 1), a z niespornych ustaleń faktycznych wynika, że odpowiedź na wniosek strona otrzymała dopiero po wniesieniu skargi, stwierdzić należało bezczynność organu na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Wobec udzielenia przez organ merytorycznej odpowiedzi na zapytanie wniosku dotyczące zmiany przeznaczenia wskazanej we wniosku działki, bez znaczenia w sprawie pozostaje stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę a ukierunkowane na wykazanie, że żądanie objęte treścią tegoż wniosku nie miało charakteru informacji publicznej, lecz miało na celu "wyjaśnienie celowości dokonanych zmian zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Udzielenie stronie odpowiedzi na jej wniosek (co nastąpiło w piśmie będącym załącznikiem do pisma przewodniego z dnia 17 kwietnia 2025 r.) uzasadniało umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, o czym Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając o bezczynności Sąd zobowiązany był również orzec, czy bezczynność ta ma charakter rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie stwierdził przesłanek do stwierdzenia, że bezczynność organu nosi cechy kwalifikowanego naruszenia prawa, o czym na podstawie w/w przepisu orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Przy tej ocenie Sąd kierował się przyjętymi w orzecznictwie dyrektywami orzekania o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Białymstoku z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bk 74/25 i w Gdańsku z dnia 31 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Gd 173/25; CBOSA) oraz uwzględnił fakt, że organ zareagował na wniosek strony, a zatem jego działanie nie miało cech oczywistego lekceważenia wnioskodawcy. O kosztach postępowania (punkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę kosztów w wysokości 100 zł składa się kwota wpisu od skargi, jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie.