IV SAB/Wr 431/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Spółka Akcyjna w L. na bezczynność Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w Legnicy Spółka Akcyjna z siedzibą w Legnicy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 28 stycznia 2025 r. I. stwierdza, że Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w Legnicy Spółka Akcyjna z siedzibą w Legnicy dopuściło się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w Legnicy Spółka Akcyjna z siedzibą w Legnicy do rozpatrzenia wniosku w terminie 14. dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w Legnicy Spółka Akcyjna z siedzibą w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 31 III 2025 r. M. S.A. w L. (dalej "skarżący") zakwestionowało bezczynność W. w L1. S.A. z siedzibą w L1. (dalej jako "[...]") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 28 I 2025r. Skarżący wniósł o: stwierdzenie bezczynności, zobowiązanie W. do rozpatrzenia wniosku w terminie do 14 dni, zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na potwierdzenie okoliczności powołanych w skardze. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący wnioskiem z 28 I 2025 r. (doręczonym w dniu 4 III 2025 r.) zwrócił się do W. o udostępnienie kompletnych badań wody sieciowej za okres od 1 I 2021 r. do 28 II 2025 r. zaznaczając, że jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej jak również informacji o środowisku. W. pismem z dnia 19 III 2025 r. poinformował jednak skarżącego, że W. nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia wskazanych we wniosku informacji. Nie jest bowiem organem administracji, nie wykonuje zadań publicznych, nie dysponuje majątkiem publicznym, jak również Skarb Państwa nie ma w nim pozycji dominującej. W ocenie skarżącego takie stanowisko jest jednak nieprawidłowe, bowiem pomija, że W. jest wiodącym dostawcą ciepła na Dolnym Śląsku (obejmuje systemy ciepłownicze miast: L1.., L., G., Z., C., C1., Ś.), co należy traktować jako realizację zadania o znaczeniu publicznym. Nadto podkreślono, że W. jest spółką powstałą na skutek komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego, a więc wyposażoną w majątek publiczny. Z kolei skarżący ma prawo do uzyskania informacji publicznej, która przysługuje każdemu. W związku zaś z nasileniem awarii i uszkodzeń infrastruktury ciepłowniczej należącej do skarżącego, po stwierdzeniu braku normatywu wody sieciowej wystąpiła potrzeba uzyskania informacji o wynikach badań wody sieciowej we wskazanym we wniosku okresie. W odpowiedzi na skargę W. wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie kosztów. Podkreślono, że W. nie realizuje żadnej misji publicznej jak również nie wykonuje zadania publicznego. Nie jest przy tym organem władzy publicznej, organem samorządów gospodarczych i zawodowych, podmiotem reprezentującym zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmiotem reprezentującym państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego, ani podmiotem reprezentującym inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W. zaznaczył, że jest spółką akcyjną, której jedynym akcjonariuszem jest E. sp. z o.o. (KRS: [...]). Z kolei 100% udziałów E. sp. z o.o. posiada K. S.A. Największym akcjonariuszem K. jest Skarb Państwa posiadający ok. 32% akcji. Taki stan rzeczy wyklucza możliwość uznania, że W. jest przedsiębiorcą, w którym pozycję dominującą ma podmiot publicznoprawny. W. nie został powołany do istnienia przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. W. jest odrębnym bytem gospodarczym, funkcjonującym poza decyzyjnością jednostek samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa, w tym nie dysponuje on majątkiem publicznym. W ocenie W. skarga winna podlegać odrzuceniu, gdyż żądana przez skarżącego informacja nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, co czyni skargę niedopuszczalną. Organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu, która stanowi informację publiczną i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. Tym samym, na zasadach określonych w przepisach nie można domagać się wytworzenia informacji, której organ nie posiada bądź udostępnienia informacji, która nie ma charakteru informacji publicznej. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji, do udostępnienia których nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, kognicja sądów administracyjnych nie jest dopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 1 ust. 1 UoDIP, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 UoDIP, przepisy UoDIP nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie znajdą jednak zastosowania przepisy dotyczące udostępniania informacji o środowisku, bowiem regulują one obowiązki informacyjne "władz publicznych", do których W. się nie zalicza (zob. art. 8, art. 14 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 3 X 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – Dz.U. z 2024 r., poz. 1112, ze zm.). W konsekwencji powinności W. w zakresie udostępniania informacji publicznej należy rozpatrywać z pozycji przepisów UoDIP. Zgodnie z art. 4 ust. 1 UoDIP, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jakkolwiek zgodzić się należy ze stanowiskiem W., że nie jest on organem "władzy publicznej", to już nie można podzielić poglądu, jakoby W. nie wykonywało zadań publicznych. Zadanie publiczne to nic innego jak zadanie dotyczące sfery spraw publicznych. Jak trafnie zaznacza się w orzecznictwie sądów administracyjnych kategoria normatywna "sprawy publicznej" powinna być oceniana na podstawie kryterium interesu ogółu lub interesu jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą wówczas sprawy konkretnie określonej osoby. Jeśli zaś sprawa ma znaczenie dla znacznej liczby obywateli, określonej grupy społecznej, dla całego społeczeństwa lub jest ważna dla funkcjonowania całego państwa, to wówczas można postrzegać ją jako sprawę publiczną (zob. np. motywy wyroku NSA z 7 VII 2023 r., III OSK 890/22 – publ. CBOSA). Jest okolicznością znaną powszechnie i bezsporną, że W. jest przedsiębiorstwem świadczącym usługi w zakresie produkcji, przesyłu, dystrybucji oraz obrotu energią cieplną. W. na własnej stronie internetowej przedstawia się, jako wiodący dostawca ciepła na Dolnym Śląsku. W skład obsługiwanej przez W. sieci należą systemy ciepłownicze miast: L1., L., G., Z., C., C1. oraz Ś. Codziennie z usług W. w L. S.A. korzystają tysiące odbiorców indywidualnych, biznesowych oraz instytucjonalnych na terenie prowadzenia działalności w obrębie Dolnego Śląska. Fakty te, jako znane powszechnie, nie wymagają dowodu, z tych też powodów Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględniania wniosku dowodowego zawartego w skardze na potwierdzenie powyższych okoliczności. Zakres działalności W. ma więc bezdyskusyjnie charakter ponadlokalny. Nadto w aspekcie przedmiotowym dotyczy sektora energetycznego (tu: energii cieplnej), który z woli ustawodawcy ma charakter strategiczny z uwagi na istotne znaczenia dla funkcjonowania państwa. Wystarczy nadmienić, że sieci przesyłowe i dystrybucyjne służące m.in. dostarczaniu energii cieplnej, zaliczane są do inwestycji strategicznych w rozumieniu ustawy dnia 24 VII 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1199). Zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną oraz gaz należy do zadań własnych gminy jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2024 r., poz. 1465). W. jako wiodący dostawca ciepła na Dolnym Śląsku jest zatem podmiotem wykonującym zadanie publiczne i już tylko z tego tytułu jest zobligowane do udzielania informacji związanej z realizacją tego zadania na zasadach określonych przepisami UoDIP. Podkreślić trzeba, że przedmiotem wniosku była jakość wody sieciowej wykorzystywanej przez W. do realizacji dostaw energii cieplnej. Wystąpił tu zatem wyraźny związek pomiędzy przedmiotem wniosku a realizowanym przez W. zadaniem publicznym. Z powyższych względów kwestia dysponowania majątkiem publicznym, struktura własnościowa czy grupa kapitałowa, której częścią jest m.in. W., istotne z pozycji art. 4 ust. 1 pkt. 4 i 5 UoDIP, nie mają już w sprawie kluczowego znaczenia. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, wymienionych w art. 4 ust. 1 UoDIP, ma bowiem charakter otwarty. Zasadniczo, do udostępniania informacji publicznej na zasadach określonych w powołanej ustawie zobligowany jest każdy "podmiot wykonujący zadanie publiczne", a więc również podmiot, który nie jest powiązany organizacyjnie czy kapitałowo z podmiotami publicznoprawnymi. W przypadku W. takie powiązanie jednak istnieje, skoro – jak wynika z odpowiedzi na skargę – W. należy do grupy kapitałowej K. S.A. Jedynym akcjonariuszem W. jest E. sp. z o.o. (KRS: [...]). Z kolei jedynym udziałowcem E. sp. z o.o. jest K. S.A. Największym akcjonariuszem K. jest zaś Skarb Państwa posiadający ok. 32% akcji. Jakkolwiek nie jest to bezwzględna większość, jednak ze względu na znacznie rozdrobnioną strukturę własnościową jest to niewątpliwie pakiet kontrolny, dający Skarbowi Państwa większość głosów przy podejmowaniu decyzji na walnym zgromadzeniu. Określona w art. 4 ust. 1 pkt 5 UoDIP kategoria podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej odwołuje się m.in. do podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Chodzi przy tym o pozycję Skarbu Państwa jako przedsiębiorcy dominującego w rozumieniu art. 4 pkt. 3 i 4 ustawy z 16 II 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2024 r., poz. 1616, ze zm.), a więc podmiotu posiadającego kontrolę nad daną jednostką organizacyjną. "Kontrola" ta jest zaś rozumiana jako wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców. Skarb Państwa, posiadając 32 % akcji, ma decydujący wpływ na K. S.A., a tym samym także decydujący wpływ na spółki zależne. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako bezwzględnie wiążące sąd. Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów UoDIP, tak więc należy go uznać za wystarczający. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynny będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że W. nieznacznie naruszyło ustawowy termin udzielenia odpowiedzi skarżącemu. Przedstawione przez W. stanowisko było jednak nieuzasadnione z uwagi na przyjęcie błędnej wykładni przepisów UoDIP . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.