IV SAB/Wr 442/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: E. P. na bezczynność Wojewoda Dolnośląski w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpatrzenia wniosku z dnia 20 listopada 2024 r. w zakresie dotyczącym dokumentów złożonych w postępowaniu - w terminie 7. dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 100 zł (sto złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 3 IV 2025 r. E. P., działając przez pełnomocnika, zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w postępowaniu z wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy oraz dokumenty złożone w postępowaniu (oprócz wniosku). Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych przez strony dokumentów, w dniu 20 XI 2024 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o wydanie zaświadczenia w wyżej opisanym zakresie. Pismami z dnia 12 I 2025 r. oraz 23 III 2025 r. strona wniosła ponaglenie dotyczące niewydania zaświadczenia. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności, zobowiązania organu do wydania zaświadczenia o żądanej treści, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 500 zł i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podniósł, że skarga na przewlekłość lub bezczynność w zakresie takiej czynności, jaką jest wydanie zaświadczenia, nie przysługuje i sądy administracyjne nie są właściwe do jej rozpoznania. Z ostrożności procesowej organ wniósł także o oddalenie skargi wskazując, że z mocy przepisów szczególnych zostały wstrzymane terminy załatwiania spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin wynoszący 7 dni (art. 217 § 3 kpa). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przewlekłość i bezczynność postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako "ppsa". Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. orzeczenia NSA: z 7 V 2019 r., I OSK 891/19 i z 5 II 1999 r., I SAB 90/98 – publ. CBOSA). Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 9 ppsa, z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie aktów lub czynności z dziedziny administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa. Według art. 37 § 1 pkt 1 kpa, "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Zgodnie z art. 217 § 3 kpa, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7. dni. W okolicznościach sprawy postępowanie organu wykazywało cechy bezczynności. Od momentu złożenia wniosku o zaświadczenie (wpływ w dniu 20 XI 2024 r.) do chwili wniesienia skargi na bezczynność (3 IV 2025 r.) minęły ponad 4 miesiące. Uwzględniając ustawowy 7-dniowy termin załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia, stwierdzić trzeba, że organ działał w warunkach bezczynności, przekraczającej znacznie termin załatwienia wniosku wyznaczony w art. 217 § 3 kpa. Z akt administracyjnych nie wynikało przy tym, by w międzyczasie dokonywane były czynności celem rozpatrzenia wniosku. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy zauważyć, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie wskazuje, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd zwraca uwagę, że jakkolwiek po wniesieniu skargi zostało wydane zaświadczenie, to jednak nie pokrywa się ono z zakresem żądania. Strona wnosiła bowiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, w jakiej dacie złożono wniosek o wydanie decyzji oraz jakie dokumenty (poza wnioskiem) przedłożono organowi. Tymczasem wydane w dniu 23 IV 2025 r. zaświadczenia potwierdza jedynie datę złożenia wniosku. W konsekwencji Sąd zobligowany był zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku w pozostałym zakresie, tj. w zakresie dotyczącym przedłożonych dokumentów. Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w w terminie do 7. dni, mając na względzie ustawowy termin wynikający z art. 217 § 3 kpa. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie bezczynność miała charakter kwalifikowany. Nawet biorąc pod uwagę znane powszechnie dane związane ze znaczną ilością spraw dotyczących zezwoleń na pobyt cudzoziemców i wynikające z tego obciążenie pracowników organu, opóźnienie rzędu ponad 4. miesiące w zakresie rozpoznania wniosku o zaświadczenie nie znajduje usprawiedliwienia. Skoro ustawodawca dla rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia przewidział termin 7-dniowy oznacza to, że w konkretnej sprawie przekroczono ten termin kilkunastokrotnie. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej w kwocie 100 zł. Zasądzając taką sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 ppsa uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu opieszałości, postawy organu), jak i sytuacji strony, która nie otrzymała zaświadczenia we wnioskowanym zakresie. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.