IV SAB/Wr 478/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę w całości. A. T. obywatelka U. (dalej: skarżąca) w dniu 8 maja 2024 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej., o co wystąpiła w dniu 8 grudnia 2021 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz skarżącej kwoty 20 000 zł; 3) zasadzenie od Skarbu Państwa kosztów tego postepowania, w tym kwoty 100 zł tytułem opłaty skarbowej od wniosku oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;4) zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie miesiąca. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożony został 28 grudnia 2021 r., a w dniu 21 marca 2024 r. skarżąca wniosła ponaglenie. Decyzja w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy powinna być wydana w terminach określonych w art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (miesiąc, dwa miesiące w sprawie szczególnie skomplikowanej), a decyzja w sprawie zezwolenia na pobyt stały oraz zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – nie później niż w terminie 3 miesięcy, który w sprawie został przekroczony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca spełniła warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ składając ponaglenie (w dniu 26 marca 2024 r.), co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Sąd uwzględnił w toku kontroli sądowej zmianę stanu prawnego wywołaną ustawą z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91; dalej: "ustawa zmieniająca"), która m.in. wprowadziła 6-miesieczny termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego unii Europejskiej liczony od określonych zdarzeń (znowelizowany art. 210 ustawy o cudzoziemcach. Zmiana ta ma wpływ na ocenę przewlekłości organu w sprawie poddanej kontroli Sądu. Jak Sąd wskazał, przewlekłość postępowania organu jest bowiem oceniana na dzień wniesienia skargi. Nie ma wątpliwości, że wniosek skarżącej wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej i toczyło się ono do dnia wejścia w życie ww. ustawy (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych k.p.a. Ustawa zmieniająca zawiera ponadto regulacje przejściowe, stanowiąc w art. 7 ust. 1, że do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Przepis art. 13 ustawy zmieniającej stanowi zaś, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust.1). Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie (ust.2). Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust.3). Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 października 2022 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 408/22 (dostępny w CBOSA) i przyjmuje za własną. Z treści wskazanych norm należy wyprowadzić wniosek, że do spraw wszczętych a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji. W przypadku sprawy o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego termin na wydanie decyzji został uregulowany w art. 210 ustawy o cudzoziemcach. Analiza regulacji wskazanej w art. 210 ustawy o cudzoziemcach pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Co istotne, to mocą dalszych regulacji art. 13 ustawy zmieniającej m.in. początkowy bieg terminu na wydanie decyzji zakreślono poprzez odwołanie się do zdarzeń faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie ustawy (upływ terminu wyznaczonego przez organ na uzupełnienie braków formalnych wniosku - art. 13 ust. 2 ustawy). W tym zatem zakresie ustawodawca nie tylko zdecydował się na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem. W dniu 15 kwietnia 2022 r. weszły w życie kolejne przepisy mające wpływ na bieg terminu załatwienia sprawy z wniosku skarżącej i jednocześnie – ocenę sprawności działania organu (bezczynność lub przewlekłość). Sąd podziela ocenę prawną ugruntowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ocena dochowania terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga uwzględnienia przepisów art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.; dalej: u.p.o.U.). Z dniem 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830, art. 1 pkt 44) weszła w życie regulacja art. 100c ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którą: 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca wydłużył termin z art. 100c u.p.o.U. na kolejny okres – do 24 sierpnia 2023 r. – w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., art. 100d u.p.o.U. (art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088) oraz do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232) – a obecnie jeszcze do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 854). Przytoczone regulacje mają wpływ na ocenę istnienia stanu przewlekłości w rozpoznawanej sprawie. W dacie złożenia wniosku przez skarżącą (8 grudnia 2021 r.) obowiązywały przepisy ustawy o cudzoziemcach (art. 223 w zw. z art. 210) ustalające termin rozpatrzenia wniosku w takiej sprawie najpóźniej w terminie 3 miesięcy. Wobec tego, w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy organ był zobowiązany rozpoznać wniosek skarżącej w terminie 3 miesięcy, który upływał w dniu 8 marca 2022 r. Z uwagi na wejście w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. przepisów ustawy zmieniającej - w tym nowelizacji art. 210 ustawy o cudzoziemcach wydłużającego do 6 miesięcy termin załatwienia sprawy od zaistnienia określonych zdarzeń - oraz wobec przywołanego wyżej przepisu przejściowego (art. 13 ustawy zmieniającej) termin rozpatrzenia wniosku skarżącej uległ ustawowemu wydłużeniu co najmniej do czerwca 2022 r. W czasie biegu ustawowego terminu rozpatrzenia wniosku wszedł w życie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który zawiesił ten bieg do dnia 31 grudnia 2023 r., następnie – przepis art. 100d zawieszający bieg terminu do dnia 30 września 2025 r. Oznacza to, że terminy na rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE rozpoczęły bieg, lecz uległy zawieszeniu i zawieszenie to - na dzień wpływu skargi na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę - trwa. Skoro nie biegnie ustawowy termin załatwienia sprawy, nie sposób uznać, że w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy. Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości – wobec przedstawionych do skargi akt administracyjnych sprawy, że wniosek skarżącej dotyczył zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a nie – na pobyt czasowy, jak podaje to pełnomocnik skarżącej w skardze. Nie ma też wątpliwości, że wniosek ten został złożony w dniu 8 grudnia 2021 r., a nie 28 grudnia 2021 r. Mając powyższe na uwadze, w związku z opisanym ustawowym wydłużeniem terminu rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE oraz następnie zawieszeniem biegu terminów załatwienia sprawy przewidzianym w art. 100c i art. 100d u.p.o.U. skargę należało oddalić w całości, co ma umocowanie w art. 151 p.p.s.a.