IV SAB/Wr 499/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi M. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, a przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. Y. (dalej: strona, skarżący), działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 23 kwietnia 2025 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie wydania zaświadczenia. Jak wynika z treści skargi, odpowiedzi organu na skargę jak i akt administracyjnych sprawy, w dniu 18 lipca 2024 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie, pismem z dnia 19 września 2024 r. (data wpływu do organu: 24 września 2024 r.) strona wniosła o wydanie zaświadczenia: 1) potwierdzającego datę złożenia i wpływu do organu wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) potwierdzającego, że strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jej osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec niej nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa - wraz ze wskazaniem terminu w/w czynności; 3) potwierdzającego, że strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, wraz ze wskazaniem terminu dokonania w/w czynności; 4) potwierdzającego, że strona przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r. poz. 1079, dalej: u.o.c.), lub wyznaczony przez Wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a u.o.c., upłynął bezskutecznie - wraz ze wskazaniem terminu dokonania w/w czynności. Pismem z dnia 10 lutego 2025 r., nadanym w tym samym dniu w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, strona skierowała do organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy dotyczącej wydania zaświadczenia. We wniesionej skardze, formułując zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 oraz art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niewydaniem w terminie zaświadczenia na wniosek strony; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia lub wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 5000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.); 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że skarga na bezczynność lub przewlekłość w sprawie wydania zaświadczenia jest dopuszczalna. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że o ile samo zaświadczenie (w zakresie jego treści) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany ma więc uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski "Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011, nr 3, s. 18 za M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza 2, publ. LEX). Także w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08, publ. CBOSA). Identyczne uwagi należy odnieść do skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia (por. postanowienie NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19). Brak jest również podstaw do zastosowania w tego rodzaju sprawach art. 100c i art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 337, ze zm., w tym art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 tej ustawy (zob. wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., II OSK 784/23 i II OSK 785/23). Zakres przedmiotowy art. 100c i art. 100d w/w ustawy został jednoznacznie określony w ust. 1 obydwu artykułów. Otóż w przepisach tych odwołano się do określonych spraw administracyjnych z zakresu ustawy o cudzoziemcach, które kończą się wydaniem decyzji administracyjnej. Tymczasem postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem odrębnym od postępowania jurysdykcyjnego, kończącego się wydaniem decyzji (zob. art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.). Po drugie, art. 100c i art. 100d powołanej ustawy mają charakter przepisów wyjątkowych, istotnie ograniczających prawa strony związane ze zwalczaniem bezczynności lub przewlekłości organu (por. np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22). Jako przepis wyjątkowy, ingerujący w chronione konstytucyjnie prawa jednostki, w tym prawo do sprawnej administracji (art. 2 Konstytucji RP) oraz prawo do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz art. 184 Konstytucji RP), art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający (exceptiones non sunt extendendae). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Co istotne, w myśl art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wynika z powyższych przepisów, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać w ustawowym terminie zaświadczenie o żądanej treści, postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Pojęcie "przewlekłości" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i jest to stan, który powstaje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. A zatem przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia oraz bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przy tym w sprawie z wniosku o wydanie zaświadczenia termin na załatwienie sprawy został określony w przywołanym wyżej art. 217 § 3 k.p.a. Termin na wydanie zaświadczenia lub odmowę wydania zaświadczenia, określony w powołanym przepisie, stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 i 2 k.p.a. (datowany na dzień 19 września 2024 r.) wpłynął do Wojewody w dniu 24 września 2024 r. Pismem z dnia 14 stycznia 2025 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika strony - w terminie 7 dni - do uiszczenia opłaty skarbowej do właściwego organu podatkowego pod rygorem zwrotu wniosku o wydanie zaświadczenia. W dniu 10 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy dotyczącej wydania zaświadczenia w terminie określonym w art. 217 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do rozumianej w w/w sposób przewlekłości w postępowaniu organu. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ wydał zaświadczenie w sprawie z wniosku skarżącego ani też by w inny sposób załatwił wniosek. Z kolei od daty wpływu wniosku do organu (24 września 2024 r.) do dnia wniesienia skargi do Sądu (23 kwietnia 2025 r.) upłynęło 7 miesięcy. Tak długi okres prowadzenia przedmiotowego postępowania nie znajduje żadnego uzasadnienia. Sąd ma na uwadze, że ewentualne przekroczenie terminu z art. 217 § 3 k.p.a. może być usprawiedliwione koniecznością wezwania strony do uzupełnienia braków wniosku, o ile, czynność procesowa organu podjęta zostanie w tym zakresie bez zbędnej zwłoki. Analiza akt sprawy przekonuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, albowiem wezwanie do uzupełnienia stwierdzonego braku fiskalnego wniosku skierował do strony dopiero 14 stycznia 2025 r., podczas gdy wniosek o wydanie zaświadczenia wpłynął do organu w dniu 24 września 2024 r. Organ nie podjął zatem niezwłocznie czynności zmierzających do wydania zaświadczenia. Z wyżej wskazanych przyczyn, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że organ prowadzi nieskomplikowane w swojej istocie postępowanie zmierzające do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia przez okres 7 miesięcy, zaś na dzień wydania wyroku brak jest informacji o załatwieniu sprawy przez organ, Sąd uznał, iż fakt ten stanowi o działaniu organu w warunkach rażącej przewlekłości. Nawet biorąc pod uwagę znane powszechnie dane związane ze znaczną ilością spraw dotyczących zezwoleń na pobyt cudzoziemców i wynikające z tego obciążenie pracowników organu, wskazany wyżej okres opóźnienia w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. Wobec braku informacji o wydaniu zaświadczenia (lub aktu kończącego postępowanie w sprawie), należało zobowiązać organ do jego wydania w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (punkt III sentencji wyroku). Rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej zwrócić należy uwagę na brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.sa. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użyte w przytoczonym przepisie sformułowanie "może ponadto orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków) została pozostawiona uznaniu sądu. Ich wymierzenie przez sąd zasadniczo powinno być ostatecznością. Podkreślić należy, że nawet w przypadku stwierdzenia, iż zawiniona zwłoka organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej. Oceny zasadności przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej sąd powinien w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości dokonywać każdorazowo z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności badanej sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Tutaj Sąd wziął pod uwagę to, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy wydania zaświadczenia, które jest - co należy zaakcentować - czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie organu nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca. Ponadto Sąd miał na uwadze, że w skardze nie wskazano okoliczności pozwalających na uznanie, że w rezultacie stwierdzonej przewlekłości organu doszło po stronie skarżącego do dotkliwego uszczerbku. Z tego względu Sąd ocenił, że zastosowanie w sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, nie ma uzasadnienia. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Na zasądzoną kwotę kosztów składa się wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (480 zł) oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.