IV SAB/Wr 52/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność D. Linii Autobusowych sp. z o.o. z/s we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. A. K. wnioskiem z dnia 19 marca 2018 r. zwrócił się do D. Linii Autobusowych Spółka z o.o. we W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej: 1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów? 2) czy kontrolerzy zatrudniani są bezpośrednio w Państwa Przedsiębiorstwie, czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny, o ile jest to podmiot zewnętrzny, proszę o wskazanie: a) nazwy i adresu tego podmiotu b) okresy, na jakie obecnie zawarto umowę na usługę kontroli biletów c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot ten jest wynagradzany za wykonanie usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt i itd.) Jeżeli umowy zawarto z kilkoma podmiotami, proszę by informacje dotyczyły każdego z nich. 3) Proszę o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Jeżeli stosowanych jest kilka wzorów, proszę o przesłanie każdego z nich. Zainteresowany zwrócił się z prośbą o przesłanie odpowiedzi pocztą tradycyjną na adres wskazany w nagłówku. Pismem z dnia 5 maja 2018 r. skarżący ponaglił organ o wykonanie wniosku z dnia 19 marca 2018 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka pismem z dnia 14 maja 2018 r., po przedstawieniu treści art. 1 ust. 1, art. 6, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) stwierdziła, że w związku z powyższymi przepisami informuje, iż w przypadku zadań przewozowych realizowanych na zlecenie Urzędu Miejskiego W. kontrola biletowa jest prowadzona na zlecenie zamawiającego, dlatego nie zatrudniają kontrolerów biletowych. Natomiast w przypadku linii komercyjnych, które nie są zlecone przez organy władzy samorządowej czy Państwowej nie są zadaniami publicznymi, nie podlegają uzyskiwaniu informacji publicznej i są tajemnicą przedsiębiorcy. Wnioskodawca w odpowiedzi na powyższe pismo w piśmie z dnia 24 maja 2018 r. wskazał, że interpretacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przedstawiona w wymienionym wyżej piśmie organu wskazuje na błędną interpretację przepisów ustawy. Podał, że w złożonym wniosku miał na myśli linie komercyjne obsługiwane przez DLA, nie zaś komunikację miejską, wykonywaną na zlecenie Urzędu Miasta W. Do zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p zalicza się między innymi świadczenie usług w zakresie transportu zbiorowego. Jak wynika z informacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. do wykonywania przewozów autobusowych organ otrzymał z budżetu państwa dopłaty do biletów z ulgą ustawową. Stanowi to dysponowanie publicznym majątkiem w rozumieniu art. 4, ust. 1 u.d.i.p. Stwierdził, że nie wnioskował o informacje takiego rodzaju, że ich ujawnienie mogłoby narazić spółkę na jakiekolwiek szkody. Trudno obejmować tajemnicą wzór identyfikatora kontrolera biletów, który jest widoczny dla każdego kontrolowanego pasażera. Stwierdził, że w razie dalszej bezczynności w udostępnianiu wnioskowanej informacji złoży do Sądu skargę. W dniu 30 stycznia 2019 r. wnioskodawca złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność D. Linii Autobusowych Spółka z o.o. we W. w rozpoznaniu wniosku z dnia 19 marca 2018 r. Skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; - zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w terminie 14 dni; - uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.); - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazał na treść wniosku z dnia 19 marca 2018 r. oraz pism z dnia 5 maja, 14 maja i 24 maja 2018 r. Podał, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej a wnioskowane informacje są zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną. Stwierdził też czasokres bezczynności spółki pozwala przyjąć, że ma ona charakter rażący i uzasadniony jest wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej z tego tytułu. Podkreślił, że stanu bezczynności nie usunęły skierowane do organu pisma, zaś realizacja wniosku nie była pracochłonna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że spółka nie pozostaje w bezczynności, gdyż udzieliła odpowiedź na wniosek z dnia 19 marca 2018 r. w piśmie z dnia 14 maja 2018 r. Podano w nim, że w zakresie zadań przewozowych zleconych przez Gminę W. kontrola biletów jest organizowana i wykonywana przez Gminę W., bądź na jej zlecenie. W pozostałym zakresie – w przedmiocie przewozów wykonywanych na liniach komercyjnych – w dacie złożenia wniosku była to jedna linia nr 505 spółka powołała się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, a także brak statusu informacji publicznej żądanych informacji jako okoliczności wyłączające obowiązek udostępnienia informacji. Spółka podtrzymała argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 14 maja 2018 r. Według zobowiązanej pytania zawarte w pkt 2 wniosku z dnia 19 marca 2018 r. dotyczyły spraw wewnętrznych i interesów gospodarczych spółki, nie zaś jej działalności publicznej i nie podlegają ujawnianiu w trybie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Podobnie jak wniosek dotyczący udostępnienia wzoru (mapy graficznej) identyfikatora. Spółka stwierdziła, że zakres informacji, które przewoźnik jest zobowiązany podać do publicznej wiadomości, został szczegółowo uregulowany w przepisach ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe – art. 2, art. 11, art. 33a i nie są to dane, o których mowa we wniosku. Ostatni z wymienionych przepisów, reguluje zasady dokonywania kontroli biletów. Określa jakie informacje powinny być umieszczone na identyfikatorze osoby dokonującej kontroli biletów, nie nakłada natomiast na przewoźnika obowiązku udostępnienia, czy podawania do publicznej wiadomości wzoru stosowanego przez pracownika identyfikatora. Jedynym obowiązkiem przewoźnika, czy podmiotu dokonującego kontroli w jego imieniu, jest zadbanie, aby podczas kontroli identyfikator był umieszczany w widocznym miejscu. Ponadto stwierdził, że w ramach linii nr 505 przewozy były wykonywane do 12 maja 2018 r. – ale przewozy te nie były zlecone i finansowane przez organy samorządowe, państwowe lub inne dysponujących majątkiem publicznym. Przewozy te miały charakter cywilnoprawny i nie wiązały się bezpośrednio z wydatkowaniem środków publicznych przez spółkę. Jedyny związek wykonywanych przewozów ze środkami publicznymi przejawiał się w tym, iż spółka otrzymywała dopłaty do przewozów osób objętych ulgą ustawową. Środki publiczne były przekazywane w ściśle określonym celu – jako rekompensatę za stosowanie przez Spółkę obniżonych cen biletów wobec osób uprawnionych, nie zaś w celu finansowania kontroli biletów. Nie zachodzi zatem związek funkcjonalny między otrzymywaniem i wydatkowaniem środków publicznych, a przedmiotem informacji żądanych przez skarżącego. Okoliczność ta powoduje, iż sposób organizacji kontroli biletów na liniach komercyjnych – to jest w wypadku spółki – linii nr 505 nie stanowi informacji do której udostępnienia zobowiązałyby spółkę przepisy u.d.i.p. W związku z żądaniem stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ podniósł, że wniosek ten jest bezzasadny, gdyż Spółka udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 14 maja 2018 r. Z tych samych przyczyn, nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącego o przyznaniu sumy pieniężnej. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2019 r. skarżący stwierdził, że spółka myli (lub miesza) dwie zasadnicze kwestie, a mianowicie, uznanie wnioskowanych informacji za informację publiczną albo nie posiadającą takiego charakteru. Uznanie, że informacja ma publiczny charakter skutkuje wydaniem decyzji o odmowie jej udostępnienia w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Pismo zaś uznające, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, nie może być traktowane jako decyzja wydana w trybie art. 16 u.d.i.p. gdyż przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do informacji publicznych. Skoro organ w piśmie z dnia 14 maja 2018 r. uznał, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi to pisma tego nie można uznać za decyzję odmawiającą udostępnienia informacji. Tym samym skoro spółka ani nie udostępniła wnioskowanych danych ani nie wydała w tym zakresie decyzji administracyjnej – zarzut bezczynności jest uzasadniony. Wskazując na orzecznictwo sądowo-administracyjne wnioskodawca stwierdził, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, natomiast argumentacja dotycząca objęcia żądanych informacji ochroną z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy jest przedwczesna – gdyż nie wydano decyzji odmownej z powołaniem na taką właśnie tajemnicę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy znać, że wniosek skarżącego z dnia 19 marca 2018 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 5 pkt 5 u.d.i.p. "Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" (pkt 5). Z przepisu powyższego wynika, że zobowiązane do udzielenia informacji są również podmioty, które nie są organami władzy ale wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji zadań publicznych. Doktryna i orzecznictwo wskazuje, że zwrot ten oznacza zadania, które należą do Państwa między innymi organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego. Niewątpliwie zaspokojenie zbiorowych potrzeb w zakresie lokalnego transportu stanowi zadanie publiczne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz.1875 ze zm.) należy ono do zadań własnych gminy. Zadanie to może być wykonywane przez inne podmioty na zasadach określonych w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13). Zgodnie z tą ustawą przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób może zawrzeć z gminą, jako organizatorem tego transportu, umowę o świadczeniu usług na mocy której zobowiązany jest zaspakajać w interesie gminy potrzeby transportu na określonych liniach. Z dołączonego przez organ Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że jedynym udziałowcem Spółki jest osoba fizyczna a przedmiotem jej działalności jest między innymi transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski. Spółka przyznała w odpowiedzi na skargę, że wykonuje transport publiczny w oparciu o umowę zawartą z Gminą W. i z tego tytułu otrzymuje wynagrodzenie. Zobowiązana Spółka przyznała także, że w dacie złożenia wniosku o udzielenie informacji wykonywała przewozy na tzw. liniach komercyjnych. Była to jedna linia nr 505 na trasie W. - J. Przewozy wykonywane przez spółkę w ramach wymienionej linii miały charakter cywilnoprawny i w ramach tej umowy otrzymywała od Gminy W. dopłaty do przewozów osób objętych ulgą ustawową. Jednocześnie wskazała, że była to jedyna linia "komercyjna" i została zlikwidowana z dniem 12 maja 2018 r. Z powyższych ustaleń wynika, że spółka nie tylko – co wynika z rejestru sądowego – może świadczyć przewozy o charakterze użyteczności publicznej ale także to czyni. Tym samym spółka prowadzi działalność także o charakterze publicznoprawnym i dysponuje majątkiem publicznym. Otrzymuje z tytułu wykonywania przewozów związanych z transportem publicznym kwotę dopłat do tych przewozów i ulg podstawowych. Jest zatem podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny stanął również na stanowisku, że informacje dotyczące kontroli biletów – co do zasady są informacją publiczną. Podobnie jeśli idzie o wzór identyfikatora (wyrok NSA: z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2917/12, z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1390/13 wyrok WSA we Wrocławiu, z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 101/17. Zatem organ był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, która miała charakter informacji publicznej. Zgodnie z ustawą o informacji publicznej podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji publicznej może go rozpoznać w ten sposób, że 1) udzieli informacji publicznej, gdy posiada taką informację i nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Udzielenie takiej informacji następuje w formie materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.); 2) odmówi udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); 3) umorzy postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); W przypadku określonym w pkt 2 i 3 organ wydaje decyzję administracyjną 4) odmówi udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niewykazywaniem przez stronę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.) 5) powiadomi pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji publicznej, lub że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, albo, że do udostępnienia informacji mają zastosowanie przepisy szczególne, określone w innych aktach prawnych (ostatni przypadek oparty jest na art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie odpowiedź na wniosek z dnia 19 marca 2018 r. nastąpiła pismem z dnia 14 maja 2018 r. Stwierdzało one, że jeśli idzie o przewozy realizowane na zlecenie Urzędu Miejskiego W. kontrola biletowa prowadzona jest na zlecenie zamawiającego i dlatego spółka nie zatrudnia kontrolerów biletowych. Odnośnie linii komercyjnych podano, że "nie są one zlecane przez organy władzy samorządowej czy państwowej, nie są zadaniami publicznymi i nie podlegają uzyskiwaniu informacji publicznej i są tajemnicą przedsiębiorcy". Sprecyzowanie wniosku z dnia 19 marca 2018 r. nastąpiło pismem z dnia 24 maja 2018 r. zainteresowany podał w nim, że nie pytał o komunikację miejską zleconą przez Urząd Miasta W., a miał na myśli "linie komercyjne" obsługiwane przez DLA. Do dnia zgłoszenia skargi strony nie komunikowały się w tej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu jest pismo zobowiązanego z dnia 14 maja 2018 r., czy stanowi ono realizację wniosku skarżącego z dnia 19 marca 2018 r. Na wstępie należy wskazać, że z wniosku zainteresowanego nie wynika, że dotyczył on tylko linii komercyjnych. Ma on charakter ogólny i zobowiązany wyczerpująco odpowiedział na pytanie dotyczące transportu miejskiego wykonywanego na zlecenie Urzędu Miasta W. Z wyżej powołanego pisma z dnia 14 maja 2018 r. wynika jednoznacznie, że w tym zakresie nie wykonuje żadnych czynności. Kontrola biletów i zatrudnienie kontrolerów a także ustalenie wzoru identyfikatorów kontrolera biletów należy do obowiązków Gminy W. Natomiast linie komercyjne, które jak wynika z pisma skarżącego z dnia 24 maja 2018 r. są przedmiotem jego zainteresowania - pytania zawartego we wniosku z dnia 19 marca 2019 r. – w dniu 14 maja 2018 r. nie istniały. Jedyna wcześniej funkcjonująca linia komercyjna została w dniu 12 maja 2018 r. zlikwidowana. W tych okolicznościach na dzień złożenia wyjaśnień – pisma z dnia 14 maja 2018 r., jak i w dacie wniesienia skargi realizacja pozytywna tego wniosku nie była wadliwa. Na liniach "komercyjnych" nie działali kontrolerzy, bo takie linie nie funkcjonowały, a tym samym nie używano identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. Przyznać natomiast należy, że informacje dotyczące braku linii komercyjnych pojawiły się na etapie późniejszym, na etapie wniesienia skargi i odpowiedzi na skargę. We wskazanych okolicznościach Sąd z oczywistych względów nie mógł zastosować art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązać do udzielenia informacji, która nie istnieje. We wskazanym stanie faktycznym nie ma znaczenia trafnie podnoszona przez skarżącego uwaga, że pismo organu z dnia 14 maja 2018 r. zawierało sprzeczne wypowiedzi. Organy twierdziły, że nie udostępnią informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i wskazywały na art. 5 ust. 2. Powyższy przepis dotyczy ograniczeń w udzieleniu informacji publicznej. Dotyczy to sytuacji gdy informacja publiczna z tej przyczyny nie może być udzielona. Wówczas to, jak wskazano wyżej organ winien wydać decyzję administracyjną. Następnie zaś organ twierdził, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czyli że wniosek nie może być zrealizowany na podstawie omawianej ustawy. Stwierdzenie, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie pisma. Reasumując, we wskazanych okolicznościach, skargę na podstawie art. 149 i 151 p.p.s.a. należało oddalić.