IV SAB/Wr 55/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Burmistrza Ś. w przedmiocie postępowania dotyczącego refundacji kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 27 lutego 2013 r. M. N., dalej skarżąca, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza Ś. w przedmiocie postępowania dotyczącego refundacji kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego. Zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2000 r. Dz. U nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt, nakazującej wykonanie decyzji Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z dnia [...]12.2012 r. sygn. [...] kierującej syna skarżącej – M. N. do Ośrodka Opiekuńczo-Rehabilitacyjnego w L., dalej ośrodek; 2. zobowiązanie organu do zapewnienia niepełnosprawnemu w stopniu znacznym synowi skarżącej nieodpłatnego dowozu do Ośrodka Opiekuńczo-Rehabilitacyjnego w L. transportem własnym skarżącej (z refundacją 100% kosztów ponoszonych przez rodziców dziecka); a także nakazanie zwrotu bezumownie ponoszonych w grudniu 2012 r. kosztów dowożenia dziecka; 3. zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie; 4. wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu podała, że w dniu [...] października 2012 r. rozwiązano z nią umowę zawartą w dniu [...] sierpnia 2012 r. o zwrot kosztów dowożenia jej syna niepełnosprawnego w stopniu znacznym (z niepełnosprawnością sprzężoną) do ośrodka. Wskazała, że organ zaproponował jej kolejną umowę, na którą skarżąca się nie zgodziła, bowiem nie refundowała w 100% kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego. Podniosła, że powyższe doprowadziło do tego, że w grudniu 2012 r. przez okres 16 dni zmuszona była dowozić syna do ośrodka bezumownie. Podniosła, że organ zamiast załatwić tę sprawę stosowną decyzją administracyjną w trybie art. 35 § 1 i 2 k.p.a., nic nie zrobił i przeciągał tę sprawę, pozbawiając jej syna rehabilitacji i 8 godzin dziennie opieki w ośrodku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że kwestia zwrotu ponoszonych kosztów dowozu dziecka do ośrodka jest nadal w toku. Potwierdził, że w dniu [...] października 2012 r. organ rozwiązał ze skarżącą umowę z dnia [...] sierpnia 2012 r. określającą zasady kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego, jego rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych do szkoły lub ośrodka prywatnym samochodem osobowym. Zwrot kosztów obywał się z uwzględnieniem liczy przejechanych kilometrów w ciągu miesiąca na trasie dom-placówka-dom, pomnożonej przez stawkę za 1 km w kwocie 0,46 zł. Rozwiązanie ww. umowy nastąpiło po wprowadzeniu w dniu [...] września 2012 r. zarządzenia organu nr [....] w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu dzieci i uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do przedszkola, szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i nauki. Wskazał, że ww. akt prawny miał na celu ujednolicenie zwrotu kosztów oraz równe traktowanie wszystkich osób korzystających z tej formy pomocy. Następnie podał, że w dniu [...] października 2012 r. skarżąca zwróciła się o zawarcie nowej umowy na warunkach określonych w jej podaniu oraz zwrot kosztów dowozu na jej zasadach tj. o uwzględnienie kosztów przejazdu dziecka na trasie: dom-ośrodek-dom i kosztów przejazdu opiekuna z dzieckiem na trasie: dom-ośrodek-dom oraz przejazd samego opiekuna na trasie ośrodek-dom-ośrodek. Wniosła również o uwzględnienie aktualnych średnich cen paliwa. W odpowiedzi z dnia 6 listopada 2012 r. organ poinformował skarżącą o braku obowiązku zwrotu dodatkowych kosztów dowozu dziecka do ośrodka, które nie zostały ujęte w umowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Pismem z dnia 20 listopada 2012 r. skarżąca ponownie wniosła o zawarcie z nią umowy od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. dotyczącej zwrotu kosztów dowozu dziecka do ośrodka na zasadach przez nią określonych. W dniu 5 grudnia 2012 r. organ poinformował skarżącą o warunkach na jakich gmina może refundować koszty przejazdu dziecka do ośrodka. Kolejnym pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. skarżąca poinformowała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu oraz złożyła wniosek o zwrot kosztów dowozu dziecka do ośrodka na zasadach uważanych przez nią za rekompensacyjne. Organ w tej kwestii nie zmienił swojego stanowiska i w dniu 18 grudnia 2012 r. poinformował skarżącą o przygotowaniu umowy na tych samych warunkach. Dalej wskazał, że w dniu [...] grudnia 2012 r. Wojewoda D. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności zarządzenia organu z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu dzieci i uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do przedszkola lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i nauki. Kolejnym pismem z dnia 4 stycznia 2013 r. skarżąca w nawiązaniu do uchylonego ww. zarządzenia, wniosła o przygotowanie nowej umowy o zwrot wydatków na warunkach określonych w jej piśmie. Organ pismem z dnia 7 stycznia 2013 r. zaprosił skarżącą do podpisania umowy, którą przygotował w oparciu o przepisy art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz wyjaśnił, że z przeprowadzonej z urzędu analizy na obszarze województwa dolnośląskiego zwroty przedmiotowych kosztów są bardzo zróżnicowane, często nie rekompensujące nawet w połowie kosztów ponoszonych przez rodzica dowożącego dziecko niepełnosprawne do placówki. Wskazał, że w dniu 11 stycznia 2013 r. skarżąca odmówiła podpisania umowy wnosząc o ponowne zawarcie umowy na warunkach, które podała w piśmie z dnia 4 stycznia 2013 r. Organ pismem z dnia 8 lutego 2013 r. poinformował skarżącą, że stanowisko w sprawie zwrotów kosztu dowozu dziecka do ośrodka pozostaje niezmienne. W dniu 30 stycznia 2013 r. organ zwrócił skarżącej nadesłany przez nią rachunek za dowóz dziecka do ośrodka w okresie od dnia 1 listopada 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. informując, że zwrot za dowóz może odbywać się po zawarciu z gminą umowy. W związku z tym, że porozumienie takie nie zostało podpisane podał, że rachunek został zwrócony i ponownie zaproszono skarżącą do podpisania umowy. W dniu 28 stycznia 2013 r. do organu wpłynęło wezwanie skarżącej do zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie zasad zwrotu kosztów, zawarcia umowy uwzględniającej warunki skarżącej oraz zaprzestania omijania prawa poprzez unikanie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie. Kolejnym wezwaniem z dnia 6 lutego 2013 r. skarżąca domagała się wykonania decyzji Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie udzielenia pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w ośrodku dla jej syna polegającej na zawarciu umowy pomiędzy tymi ośrodkami. Ponownie zwróciła się o zwrot 100% ponoszonych kosztów dowozu syna do ośrodka. Dalej organ wskazał, że umową z dnia [...] marca 2013 r. organ zawarł porozumienie z ww. Miejsko - Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w przedmiocie świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych. Wskazał, że pismem z 15 marca 2013 r. skarżąca ponownie zwróciła się o zwrot kosztów na podstawie przedłożonego rachunku. W dniu 15 marca 2013 r. organ wystąpił do skarżącej o zawarcie porozumienia w sprawie zwrotów kosztów dowozu zwiększając stawkę za 1 km z kwoty 0,46 zł na kwotę 0,61 zł. Pismem z dnia 19 marca 2013 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko o przysługującym jej 100% zwrocie ponoszonych kosztów i odmówiła podpisania umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Podstawą merytorycznego rozpoznania skargi jest stwierdzenie, że jej przedmiot podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Uznanie, że nie mieści się ona w zakresie kognicji sądów administracyjnych powoduje odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, co wynika z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność nie może być każda bezczynność organów państwa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jej przedmiotem może być bezczynność postępowania tylko w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu, tj. gdy organ był obowiązany załatwić sprawę administracyjną poprzez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia (na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty), postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, sieć publicznych szkół powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; 2) 4 km - w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów. W myśl ust. 3 ww. przepisu jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Na podstawie ust. 3a powołanego przepisu, obowiązkiem gminy jest: 1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21. roku życia; 2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia; 3) zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi ucznia, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowi prawni. Mając na uwadze żądanie skarżącej zawarte w skardze, akta sprawy oraz przepisy materialno-prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, że w istocie skarżąca, wniosła skargę na bezczynność organu w przedmiocie niezawarcia z nią umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy o systemie oświaty, na warunkach przez nią określonych bądź niezałatwienia sprawy decyzją administracyjną. W skardze bowiem wniosła o zobowiązanie organu do zapewnienia jej niepełnosprawnemu synowi nieodpłatnego dowozu do ośrodka przez zwrot 100% kosztów przejazdu dziecka transportem własnym skarżącej na określonych przez nią warunkach, a także nakazanie zwrotu bezumownie ponoszonych w grudniu 2012 r. kosztów dowożenia dziecka. Z akt sprawy wynika, że pomiędzy skarżącą a organem nie doszło do konsensusu w sprawie zawarcia umowy cywilnoprawnej w tym przedmiocie. Wskazać należy, że art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2000 r. Dz. U nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., ustanawia zasadę działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, a więc to ustawy i akty wykonawcze do nich rozstrzygają o tym, kiedy organ wydaje decyzję administracyjną. Podkreślić trzeba, że wydanie decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego (za wyjątkiem decyzji ściśle procesowych wydawanych wyłącznie na podstawie k.p.a.) wskazuje bezpośrednio lub pośrednio na taką prawną formę działania organu. Zatem, gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego kształtują sytuację prawną ich adresatów w sposób bezpośredni (ex lege, czyli z mocy prawa), to nie ma podstaw do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Taki właśnie przypadek zachodzi w sytuacji uregulowanej w art. 17 ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie oświaty, ponieważ już same zawarte w tych przepisach unormowania w sposób wystarczający regulują sytuację prawną gminy i dziecka, tak w zakresie bezpłatnego transportu, jak i zwrotu kosztów przejazdu czy transportu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko orzecznictwa sądowego, że kwestia kosztów dojazdu dzieci do szkoły nie jest rozstrzygana poprzez wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 380/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 274/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zwrot kosztów przejazdu niepełnosprawnego ucznia nie jest realizowany w drodze decyzji administracyjnej, lecz na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi ucznia, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowi prawni. Taki wniosek płynie również wprost z literalnego brzmienia art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Zatem, organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, zgodnie z żądaniem skarżącej. Skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że w razie istnienia jednoznacznej normy stanowiącej o załatwieniu sprawy w drodze umowy cywilnoprawnej i braku wyodrębnienia etapu postępowania lub kwestii do rozstrzygnięcia w trybie postępowania administracyjnego przez wydanie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, rozpoznawanie wniosku o zwrot kosztów powinno się zaliczać do czynności poprzedzających dobrowolne zawarcie umowy lub spór o nią przed sądem powszechnym. Źródłem takiego sporu są, bowiem jedynie różniące się ze sobą oceny stron, co do warunków przyznania dofinansowania, a nie wskazane przez ustawodawcę załatwianie tego rodzaju spraw w drodze umowy. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że zawarcie umowy cywilnoprawnej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi ucznia, w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły (ośrodka) nie mieści się w żadnej z tych kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., co oznacza, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wskazać należy, że wszelkie spory wynikłe na tle zawierania umów cywilnoprawnych rozstrzygane są w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądami powszechnymi. W tej sytuacji skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co orzeczono w sentencji postanowienia.