IV SAB/Wr 629/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2025 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wydanie zaświadczenia, a bezczynność ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 22 maja 2025 r. J. R. (dalej: strona, wnioskodawca skarżący), działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: Wojewoda, organ) bezczynność polegającą na nierozpoznaniu złożonego przez stronę w dniu 26 lutego 2025 r. wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. W ramach przedstawionej w skardze argumentacji skarżący podniósł, że w dniu 26 lutego 2025 r. zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w określonej dacie. Do momentu wniesienia skargi, strona nie otrzymała wnioskowanego zaświadczenia. Formułując zarzut naruszenia bezczynności Wojewody skarżący wniósł o: – stwierdzenie bezczynności Wojewody w sprawie wydania zaświadczenia na wniosek z dnia 26 lutego 2025 r.; – zobowiązanie organu do załatwienia wspomnianego wniosku; – przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 500 zł; – zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ, działając poprzez pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Powołał się przy tym na brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość organu w wydaniu zaświadczenia na wniosek strony gdyż zaświadczenie, jak organ, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy wynikających z przepisów prawa, a ponadto strona nie ma interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia. W piśmie z dnia 14 maja 2025 r. skarżący argumentował, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Tym samym dopuszczalne jest, zdaniem skarżącego, wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość organu w rozpatrzeniu wniosku o wydanie zaświadczenia z uwagi na okoliczność, że w tym przypadku kognicja sądu administracyjnego wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy tych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanym przypadku przedmiotem sprawy jest skarga na bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia o określonej treści. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że o ile samo zaświadczenie (w zakresie jego treści), jako akt organu władzy publicznej, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany ma więc uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski, "Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych", Casus 2011, nr 3, s. 18 za M. Jaśkowska, "Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza 2, publ. LEX). Także w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08, publ. CBOSA). Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Co istotne, zgodnie z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi umożliwiającymi potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub postanowienia w sprawie odmowy jego wydania, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane w k.p.a. nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 26 lutego 2025 r. (z odnotowanym wpływem do organu w tym samym dniu) strona, za pośrednictwem pełnomocnika działającego w jej imieniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie przez stronę wniosku o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy w określonej dacie. W dniu 14 marca 2025 r. wpłynęło do Wojewody ponaglenie strony (datowane na ten sam dzień) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 217 § 3 k.p.a. Pismem nr SOC-OCII.6151.1.2295.2025.KŁ z dnia 4 czerwca 2025 r. Wojewoda wydał zaświadczenie potwierdzające złożenie przez skarżącego w dniu 20 stycznia 2025 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wynikający z powyższego czas reakcji organu na złożony przez stronę wniosek o wydanie zaświadczenia niewątpliwie wskazuje na zasadność sformułowanego w skardze zarzutu bezczynności Wojewody w wydaniu tegoż zaświadczenia. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. należy wnosić, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 tej ustawy lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powołany już wcześniej przepis art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niedochowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ, jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w wymaganym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 625/21). Przekroczenie terminu z art. 217 § 3 k.p.a. usprawiedliwiać będzie także konieczność wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, o ile, czynność procesowa organu podjęta zostanie w tym zakresie bez zbędnej zwłoki. Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, albowiem zaświadczenie zostało wydane w dniu 4 czerwca 2025 r., podczas gdy wniosek o jego wydanie wpłynął do organu w dniu 26 lutego 2025 r. Wojewoda wydał zaświadczenie z przekroczeniem 7 dni licząc od dnia kiedy do organu wpłynął stosowny wniosek o wydanie zaświadczenia, nadto, nastąpiło to dopiero po wniesieniu skargi. Z akt sprawy nie wynika, by organ, w wyniku złożenia przez skarżącego omawianego wniosku, przeprowadzał postępowanie wyjaśniające odnoszące się do przedmiotu tego wniosku. Z tych względów, Sąd w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził bezczynność Wojewody w sprawie wydania zaświadczenia oraz stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I sentencji wyroku). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W realiach badanej sprawy zwłoka organu w wydaniu zaświadczenia nie ma charakteru kwalifikowanego. W ocenie Sądu, 3-miesięczna zwłoka organu w załatwieniu sprawy z wniosku strony o wydanie zaświadczenia nie uzasadnia przyjęcia, że organ naruszył prawo w sposób dający podstawę do orzeczenia bezczynności tego organu mającej charakter rażącego naruszenia prawa Sąd nie zobowiązał organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie lub dokonania czynności, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona na skutek wydania w dniu 4 czerwca 2025 r. zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Skoro zaś przed rozpoznaniem skargi organ załatwił sprawę wydania zaświadczenia w przewidzianej prawem formie, to postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła bowiem przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt II sentencji wyroku). Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (punkt III sentencji wyroku). Sąd uznał, że przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że stwierdzona bezczynność organu nie miała postaci kwalifikowanej. O kosztach postępowania sądowego (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.