IV SAB/Wr 64/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia L. L. G. O. w W. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy M. do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia L. L. G. O. w W. z dnia 21 lipca 2011 r. w zakresie punktu 2.3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy M. w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia L. L. G. O. w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odstępuje od orzeczenia o wymierzeniu Wójtowi Gminy M. grzywny; IV. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz Stowarzyszenia L.L. G. O.w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 21 lipca 2011 r., działając na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, S. L. L. G. O. w W. wystąpiło do Wójta Gminy M. o udostępnienie informacji publicznej m.in. w postaci protokołu z "zebrania wiejskiego w sprawie przyjęcia wniosku do funduszu sołeckiego w roku 2009 i roku 2010 (z każdego sołectwa)" (pkt 2.3 wniosku). Jako formę udostępnienia informacji wnioskodawca wskazał skan dokumentu w formie pliku, jako formę przekazania informacji – przesłanie jej pocztą elektroniczną na wskazany we wniosku adres. Pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. wnioskodawca został poinformowany, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dokumenty są dostępne do wglądu w Urzędzie Gminy M. Dnia 19 listopada 2011 r. wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 lipca 2011 r. o udzielenie informacji publicznej obejmującej m.in. wyżej opisane żądanie. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 115/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając, że organ jest bezczynny albowiem w terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie podjął czynności związanych z wnioskiem skarżącego z dnia 21 lipca 2011 r. w formie przewidzianej prawem, zobowiązał Wójta Gminy do jego rozpoznania m.in. w zakresie pkt 2.3. Wójt Gminy, "w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 115/11", zwrócił się do wnioskodawcy pismem z dnia 9 maja 2012 r., w którym wskazał, że żądane protokoły z zebrań wiejskich nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym nie mogą zostać udostępnione. Podał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, w art. 19, nakazuje sporządzenie i udostępnienie protokołów lub stenogramów z obrad kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z wyborów powszechnych. Obowiązek ten ustawa (art. 20) nakazuje stosować odpowiednio organom pochodzącym z powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych. Zebranie wiejskie nie ma przymiotu pochodzącego z wyborów powszechnych, a zatem nie ma obowiązku udostępniania protokołów z jego posiedzenia. Wobec powyższego, S. złożyło skargę na bezczynność Wójta Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie art. 13 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i nie wyznaczenie dodatkowego terminu jej załatwienia. Wniosło o zobowiązanie Wójta Gminy do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie jego pkt 2.3. W skardze podniosło, że odmowa udzielenia żądanej informacji publicznej w sposób oczywisty narusza konstytucyjne prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli społecznej. Zdaniem skarżącego, prawo każdego obywatela do uzyskania spornych informacji wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl art. 61 ust. 3, ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Sołectwo jest zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednostką pomocniczą gminy tworzoną przez radę gminy. Art. 36 ust. 1 cytowanej ustawy stwierdza, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys, działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. W zakresie protokołów z zebrania wiejskiego dotyczącego głosowania nad wnioskiem do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) odnośnie funduszu sołeckiego charakter zebrania wiejskiego odpowiada uprawnieniom Rady Gminy, pomimo, że organ ten nie pochodzi z wyborów, a jego skład każdorazowo określony jest poprzez stałe zamieszkiwanie w konkretnej jednostce pomocniczej. Sołectwo, jako jednostka pomocnicza, pełni zadania publiczne m.in. poprzez podejmowanie uchwał dotyczących wniosku o realizację przedsięwzięć ze środków funduszu sołeckiego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Obrady i uchwały podjęte przez zebranie wiejskie jak również protokoły z zebrania wiejskiego należą bez wątpienia do sfery publicznej, o czym świadczy art. 70 Konstytucji RP, zaś z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynikają funkcje publiczne zebrania wiejskiego. Należy zatem przyjąć, że zebranie wiejskie wykonując zadania publiczne, gospodarując środkami publicznymi pełni funkcje publiczne. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia to, że organ ten nie pochodzi z powszechnych wyborów. W związku z tym nie ma przeszkód prawnych do ujawnienia przez organ gminy informacji publicznej w postaci protokołów z zebrania wiejskiego, na którym przyjęto wniosek o środki z funduszu sołeckiego. Ujawnienie takiej informacji, która - zdaniem skarżącego - jest informacją publiczną nie narusza ani prawa do prywatności tych osób, ani prawa do ochrony danych osobowych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie wskazując, że ponownie rozpatrzył wniosek skarżącego o udostępnienie protokołów z zebrań wiejskich, dochodząc do wniosku, że protokoły takie nie mogą być przedmiotem informacji publicznej. Wbrew stanowisku skarżącego, ograniczenie udostępnienia protokołów z obrad kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych ma zasadnicze znaczenie. W ustawie wprost wyartykułowano ten obowiązek, a zatem każdy wybrany w wyborach powszechnych przedstawiciel władzy liczy się, że jego poglądy poddane mogą być, z mocy prawa, osądowi publicznemu, a dane osobowe ujawnione. Inaczej jest z mieszkańcem, osobą fizyczną, która podmiotem władzy lokalnej – zebrania wiejskiego – staje się na podstawie wyłącznie zamieszkiwania w danej miejscowości. Każdy mieszkaniec danej zbiorowości ma prawo domagać się ochrony ogólnie rozumianej sfery prywatności, prawa do pozostawienia go w spokoju. Przy rozumieniu prawa do informacji publicznej, w sposób jaki czyni to skarżący, dane osobowe każdego mieszkańca uczestniczącego w zebraniu wiejskim pozbawione byłyby należnej ochrony. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. nr 133, poz. 133 ze zm.) byłaby w tej sytuacji zbędnym (martwym) prawem. A przecież, ustawa ta gwarantuje każdemu prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, przez co rozumie się każdą informację pozwalającą na określenie tożsamości osoby fizycznej. W wyroku z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2016/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w razie zbiegu praw: prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony danych osobowych, pierwszeństwo przysługuje ochronie danych osobowych, już chociażby dlatego, że ustawa o ochronie danych osobowych jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Wójta Gminy, na gruncie niniejszej sprawy oczywistym jest, że w protokole z zebrania wiejskiego odnotowuje się dane osobowe zabierających głos, a często również ich funkcje, a zatem udostępnienie tych dokumentów podlega reżimowi ustawy o ochronie danych osobowych. Skarżący nie jest zaś uprawnionym, zgodnie z ustawą, do uzyskania tych danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji informacji żądanej przez skarżącego, tj. "protokołu z zebrania wiejskiego w sprawie przyjęcia wniosku do funduszu sołeckiego w roku 2009 i w roku 2010 (z każdego sołectwa)". Zdaniem Sądu, skarżący prawidłowo kwalifikuje tę informację jako informację publiczną. Powyższe wynika z interpretacji mających zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawa, tak w świetle doktryny jak i orzecznictwa. Sąd w obecnym składzie podzielił w tym względzie stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 2/12 (publ. CBOSA). W powołanym wyroku Sąd wskazał, że ustawa stanowi w art. 1 ust. 1, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc, pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Nie może być też wątpliwości, że wójt gminy, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jest organem władzy publicznej, co oznacza, że mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ. Lex 78062). Z kolei, podstawę prawną tworzenia i funkcjonowania sołectw stanowi art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (t.j. Dz. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g. Doktryna jest zgodna co do tego, że jednostki pomocnicze, nie mając podmiotowości w sferze prawa prywatnego, są jednak podmiotami prawa publicznego (zob. A. Szewc, Komentarz do art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, publ. Lex). Przesądza o tym fakt posiadania przez nie odrębnej organizacji z wybieralnymi organami mogącymi dawać wyraz woli kolektywnej (zob. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki i inni, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis 2007 r., s. 90). Mają też zdolność sądową (uchwała SN z dnia 16 kwietnia 1991 r., sygn. akt III CZP 23/91, publ. OSNC 1992/2/20). Powszechnie uważa się, że pomocniczy charakter jednostek wymienionych w art. 5 ust. 1 u.s.g. wyraża się w tym, że przejmują one na swoim terytorium realizację zadań publicznych, ułatwiając gminie wykonywanie jej zadań. Jednostki pomocnicze mają własne statuty, odrębne od statutu gminy, określające organizację i zakres działania tych jednostek oraz jednostek niższego rzędu wchodzących ewentualnie w ich skład (art. 35 u.s.g.), a także własne władze uchwałodawcze i wykonawcze (zob. objaśnienia do art. 36 i 37 u.s.g.). Jednostkom pomocniczym przysługuje prawo zarządzania przydzielonym im mieniem komunalnym i korzystania zeń oraz rozporządzania, w ustalonym zakresie, dochodami z tego źródła. Statut jednostki pomocniczej powinien ustalać zakres czynności dokonywanych przez jednostkę (ściślej - jej organy) w zakresie przekazanego jej mienia komunalnego bądź przysługującego jej mienia gminnego. Jednostki pomocnicze mogą też prowadzić, na zasadach określonych w statucie gminy, gospodarkę finansową w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.). Ustawa nie definiuje pojęcia "zebranie wiejskie". Jednakże można je określić jako zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa. Z prawnego punktu widzenia do definicji tej należy dodać co najmniej następujące elementy: 1) stałość zamieszkania członków zebrania na obszarze sołectwa, 2) formalne zwołanie zebrania, 3) cel zebrania; rozstrzygnięcie określonej sprawy (zob. A. Szewc, Komentarz do art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, publ. Lex). Zebranie wiejskie jest organem "uchwałodawczym". Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne), w tym o: statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Zdaniem Sądu, w tym zakresie mieszczą się informacje dotyczące przebiegu zebrania wiejskiego, którego odzwierciedleniem jest spisany protokół. Omawiany protokół jest pisemnym sprawozdaniem z obrad organu uchwałodawczego jednostki pomocniczej gminy, realizującej zadania publiczne. Posiada walor dokumentu "wewnętrznego", wytworzonego – zgodnie z tym co wyżej powiedziano - przez podmiot wykonujący funkcje publiczne i ściśle związanego z realizacją zdań publicznych. Żądanie zatem informacji w tej postaci jest niewątpliwie formą realizacji uprawnienia do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy), w rozważanym przypadku wiedzę o realizacji zadań publicznych przez konkretną jednostkę pomocniczą gminy. Co za tym idzie, winien być przedmiotem prawa wglądu na zasadach przewidzianych w ustawie. Skoro zatem żądana informacja stanowi informację publiczną, to Wójt Gminy, nie udzielając takiej informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia, pozostaje w bezczynności. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby jej udostępniania, wymienione w jej art. 7 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nie jest przy tym wymagana żadna szczególna forma, którą należałoby zachować przekazując wnioskodawcy żądaną informację. Z kolei, odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1). Tymczasem Wójt Gminy, nie udostępnił żądanych informacji, które znajdowały się w jego posiadaniu. Nie wydał też decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej (na podstawie art. 16 ust. 1). Poprzestał jedynie na piśmie informującym, że żądana informacja nie stanowi w jego mniemaniu informacji publicznej. A skoro nie wydał decyzji odmownej, ani nie poinformował o przyczynach opóźnienia w realizacji wniosku (art. 13 ust. 2), pozostawał niewątpliwie w bezczynności. Nie można przy tym twierdzić, że udostępnienie takich dokumentów oznaczałoby automatycznie przekazanie szczegółowych danych osobowych uczestników zebrania wiejskiego. Fakt, że w protokole mogły znajdować się dane osobowe, zobowiązywałby jedynie do rozważenia sprawy pod kątem ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych (art. 5 ust. 2 ustawy). Skoro zatem żądana informacja stanowi informację publiczną, to Wójt Gminy nie udzielając takiej informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia, pozostaje w bezczynności. Jednocześnie też, wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 115/11, narusza art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia Wobec tego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i art. 286 § 2 p.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 lipca 2011 r. w zakresie pkt 2.3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Stwierdzona przez Sąd bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji Sąd odstąpił od wymierzenia Wójtowi Gminy grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W sprawie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.