IV SAB/Wr 641/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi: I. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 7. dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę dalej idącą; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 3 VII 2024 r. I. Z. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania z wniosku o wydanie zaświadczenia. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 20 VI 2024 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę przekazania akt administracyjnych przez pracownika prowadzącego do Oddziału Paszportowego i Obsługi Klienta; datę personalizacji karty pobytu w systemie oraz datę wysłania zlecenia do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA. Pismem z dnia 28 VI 2024 r. strona wniosła ponaglenie. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 170 zł, zarządzenie ustalenia przyczyn opóźnień i ustalenie osób winnych, rozpatrzenia skargi w trybie uproszczonym i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nadmienił, że przepisy szczególne przewidują zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw dotyczących cudzoziemców. Powołał się również na bardzo dużą ilość spraw dotyczących zezwoleń dla cudzoziemców, co znacznie opóźnia rozpatrywanie wniosków. Pismem procesowym z 7 VIII 2024 r. skarżący poinformował, że odpowiedział organowi na wezwanie z 4 VII 2024 r. o wykazanie interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia. W związku z czym zażądał przeprowadzenia dowodu z udzielonej organowi odpowiedzi zawartej w piśmie skarżącego z 17 VII 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Odnosząc się na wstępie do wniosku dowodowego strony skarżącej, to w myśl art. 106 § 3 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako "ppsa", sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu stanowisko strony skarżącej zwarte w piśmie z dnia 17 VII 2024 r. nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W rezultacie wniosek dowodowy nie został uwzględniony. Odnosząc się do istoty skargi, to podstawą prawną wniesionej skargi jest art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ppsa, z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w zakresie aktów lub czynności z dziedziny administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.) – dalej jako "kpa". Według art. 37 § 1 pkt 1 kpa "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Zgodnie z art. 217 § 3 kpa, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7. dni. W okolicznościach sprawy postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości i bezczynności. Od momentu złożenia wniosku o zaświadczenie (wpływ do organu w dniu 20 VI 2024 r.) do chwili wniesienia skargi na przewlekłość i bezczynność (4 VII 2024 r.) minęło bowiem 14 dni. Uwzględniając ustawowy 7-dniowy termin załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia, stwierdzić trzeba, że organ działał w warunkach 7-dniowej bezczynności i przewlekłości, przekraczającej termin załatwienia wniosku wyznaczony w art. 217 § 3 kpa. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy zauważyć, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie wskazuje, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 7. dni, mając na względzie ustawowy termin wynikający z art. 217 § 3 kpa. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość nie miały wyżej określonego charakteru. Biorąc pod uwagę znane powszechnie dane związane ze znaczną ilością spraw dotyczących zezwoleń na pobyt cudzoziemców i wynikające z tego obciążenie pracowników organu, opóźnienie rzędu 7. dni nie stanowi kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonych w kontrolowanej sprawie bezczynności i przewlekłości nie przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. Sąd nie miał przy tym podstaw do zarządzania wyjaśnienia przyczyn zwłoki oraz ustalenia osób winnych. Zakres środków stosowanych przez sąd administracyjny w sprawach dotyczących skarg na przewlekłość i bezczynność określa art. 149 ppsa i nie przewiduje on kompetencji do wydawania zarządzeń wnioskowanych w skardze. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.