IV SAB/Wr 694/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wydaniu zaświadczenia, która to bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 3 lipca 2024 r. M. Y. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: Wojewoda, organ) bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego urzędowo datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W ramach przedstawionej tam argumentacji strona podniosła, że w dniu 5 grudnia 2023 r. zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Z kolei w dniu 3 czerwca 2024 r. pełnomocnik strony zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego urzędowo datę złożenia wniosku na pobyt czasowy. Do momentu wniesienia skargi organ nie podjął żadnych czynności związanych z wydaniem rzeczonego zaświadczenia. Formułując zarzut naruszenia art. 12, art. 36 § 1 i art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) skarżący wniósł o: - stwierdzenie bezczynności Wojewody w sprawie wydania zaświadczenia na wniosek z dnia 3 czerwca 2024 r.; - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu do załatwienia wspomnianego wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, uwzględniających koszty zastępstwa prawnego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności/przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy tych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanym przypadku przedmiotem sprawy była skarga na bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia o określonej treści. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że o ile samo zaświadczenie (w zakresie jego treści) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany ma więc uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski "Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011, nr 3, s. 18 za M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza 2, publ. LEX). Także w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08, publ. CBOSA). Trzeba także dodać, iż skarga została poprzedzona wniesieniem ponaglenia do organu wyższej instancji (pismo z dnia 26 stycznia 2024 r.). Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Co istotne, zgodnie z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się więc przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 3 czerwca 2024 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 6 czerwca 2024 r.) pełnomocnik strony wystąpił do Wojewody, na podstawie art. 217 § 1 i 2 k.p.a. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Pismem z dnia 2 lipca 2024 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika strony – w terminie 7 dni – do: - uiszczenia opłaty skarbowej do właściwego organu podatkowego pod rygorem zwrotu podania; - podpisania wniosku oraz wskazania interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu daty złożenia wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na to wezwanie, w dniu 12 lipca 2024 r. do organu wpłynęło – pismo przewodnie pełnomocnika strony z dnia 10 lipca 2024 r. wraz z załącznikiem w postaci podpisanego wniosku o wydanie wspomnianego zaświadczenia. W dniu 22 lipca 2024 r. wpłynęło do Wojewody ponaglenie pełnomocnika strony (datowane na 2 lipca 2024 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 217 § 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2024 r., wydanym na podstawie art. 261 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Z 2023 r. poz. 2111) Wojewoda zwrócił wniosek o wydanie zaświadczenia z powodu z powodu nieprzedstawienia dowodu uiszczenia wymaganej opłaty skarbowej. Przedstawiona wyżej chronologia czynności podejmowanych przez organ niewątpliwie wskazuje na zasadność sformułowanego w skardze zarzutu bezczynności Wojewody w wydaniu zaświadczenia. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. należy wnosić, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powołany już wcześniej przepis art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niezachowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ, jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w wymaganym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 625/21). Przekroczenie terminu z art. 217 § 3 k.p.a. usprawiedliwiać będzie także konieczność wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, o ile, czynność procesowa organu podjęta zostanie w tym zakresie bez zbędnej zwłoki. Analiza akt sprawy przekonuje, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie, albowiem wezwanie do uzupełnienia stwierdzonych braków formalnych i fiskalnych wniosku skierował do strony dopiero 2 lipca 2024 r., kiedy wniosek o wydanie zaświadczenia wpłynął do tego organu w dniu 6 czerwca 2024 r. Organ nie podjął zatem niezwłocznie czynności zmierzających do wydania zaświadczenia. Samo postanowienie o zwrocie wniosku w sprawie wydanie zaświadczenia zostało wydane także z przekroczeniem 7 dni licząc od dnia kiedy do organu wpłynęła odpowiedź pełnomocnika na wezwanie z dnia 2 lipca 2024 r. W związku z wydaniem przez organ postanowienia z dnia 22 lipca 2024 r. o zwrocie wniosku, co nastąpiło już po skardze, należało przyjąć, że na dzień wyrokowania, Wojewoda w ten właśnie sposób zakończył sprawę zainicjowaną wnioskiem strony o wydanie zaświadczenia. Sama prawidłowość wydania rzeczonego postanowienia Wojewody pozostaje poza kontrolą Sądu w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu. Zgodnie z otrzymanym pouczeniem, od tego postanowienia stronie służy prawo wniesienia zażalenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Z tych względów, Sąd w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) stwierdził bezczynność Wojewody w sprawie wydania zaświadczenia, zaś w punkcie II wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy. Orzekając o charakterze stwierdzonej bezczynności organu (w punkcie I sentencji wyroku) Sąd orzekł (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.), że bezczynność organu nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W ocenie Sądu około miesięczna zwłoka organu w załatwieniu sprawy z wniosku strony o wydanie zaświadczenia nie uzasadnia przyjęcia, że organ naruszył prawo w sposób dający podstawę do orzeczenia bezczynności tego organu o charakterze rażącego naruszenia prawa. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej (punkt III sentencji wyroku). Sąd uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że stwierdzona bezczynność organu nie miała postaci kwalifikowanej. O kosztach postępowania sądowego (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.