IV SAB/Wr 78/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z/s w J. na bezczynność Burmistrza Miasta Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta Ś. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania do rozpoznania wniosku, III. przyznaje od Burmistrza Miasta Ś. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia A z/s w J. sumę pieniężną w wysokości 300 (słownie: trzysta) złotych, IV. zasądza od Burmistrza Miasta Ś. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia A z/s w J. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 21 marca 2018 r. Stowarzyszenie A (dalej: wnioskodawca, Stowarzyszenie, strona skarżąca) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 9 stycznia 2017 r. (powtórzonego w dniu 8 grudnia 2017 r.), zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016.1764 jt.: dalej: u.d.i.p.). Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o: 1. zobowiązanie strony przeciwnej do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 9 stycznia 2017 r., 2. stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza Miasta Ś. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznanie skarżącemu od Burmistrza Miasta Ś. sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że od lat uczestniczy w projekcie polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym. W ramach tego projektu prowadzony jest monitoring działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz polityki gmin i urzędów. Uzyskana w ten sposób informacja z całego kraju udostępniana jest następnie szerokiej publiczności pod adresem [...]. W dniu 9 stycznia 2017 r. Stowarzyszenie złożyło drogą elektroniczną do Burmistrza Miasta Ś. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie" przewidzianego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, Dz.U.2017.1840 j.t. (zał. nr 1). Wniosek nadany został spod listy mailingowej o nazwie [...], na której znajdował się pobrany z Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Ś., jego adres elektroniczny. Gmina potwierdziła odbiór wiadomości w dniu 9 stycznia 2017 r. (zał. nr 2). Ponieważ w terminie przewidzianym przez art. 13 u.d.i.p. podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie zrealizował wniosku, w dniu 23 października 2017 r. wnioskodawca drogą elektroniczną wystosował w tej sprawie monit (zał. nr 3), a wobec dalszego milczenia organu gminy w dniu 8 grudnia 2017 r. ponowił wniosek za pośrednictwem ePUAP (zał. nr 4). Doręczenie wniosku w dniu 8 grudnia 2017 r. potwierdzone zostało Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia (zał. nr 5). Pomimo to, do dnia złożenia niniejszej skargi podmiot obowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Stowarzyszenie podkreśliło, że przy nadawaniu wniosku do Burmistrza Miasta Ś. skorzystało z Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP), specjalnie dedykowanej komunikacji obywateli z jednostkami administracji publicznej, która umożliwia składanie pism elektronicznych ze skutkiem prawnym bez konieczności stosowania podpisu kwalifikowanego (Profil Zaufany). Strona skarżąca wysłała swój wniosek na skrytkę przypisaną Miastu Ś., miała więc wszelkie dane po temu, aby ufać, że wniosek trafi do burmistrza tego miasta, jako, zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U.2017.1875 j.t., kierownika urzędu gminy, że skrytka ta jest obsługiwana, a pisma odbierane - szczególnie, że uzyskał UPP. W ocenie Stowarzyszenia, Burmistrz Miasta Ś. dopuścił się rażącej bezczynności. Dla takiej kwalifikacji bezczynności skarżonego organu znaczenie ma przede wszystkim jego uporczywe milczenie i ignorowanie kolejnych wniosków i monitów Stowarzyszenia jak również czas, jaki upłynął od doręczenia pierwszego wniosku (ponad 14 miesięcy). W nawiązaniu do powyższego Stowarzyszenie wniosło, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., o przyznanie mu od Burmistrza Miasta Ś. sumy pieniężnej. Służyć ona będzie zrekompensowaniu skarżącemu straty, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu. Otóż, jak wskazano na wstępie uzasadnienia skargi, strona skarżąca od lat zbiera informację publiczną od wszystkich (2478) gmin w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez nie zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie". Dane te pozwalają mu następnie tworzyć raporty i statystyki opisujące problem bezdomności zwierząt w Polsce w jego wymiarze publicznym. Przy czym co istotne, badań takich nie prowadzi żaden inny podmiot w kraju. Opracowania te są tym rzetelniejsze i lepiej uzasadnione, im większa jest próba odpowiedzi, jakie spłynęły z gmin. Dlatego każda gminna informacja publiczna, jaką skarżący uzyskuje, jest niezwykle cenna, z kolei każdy jej brak bardzo dotkliwy, gdyż w pewnym stopniu fałszuje ostateczne wyniki monitoringu. Ignorowanie przez Burmistrza wniosków Stowarzyszenia stanowi szkodę dla jego projektu i ogromu pracy jaką wkłada w badania założonego problemu. W ocenie strony skarżącej zasądzona suma pieniężna powinna wpłynąć motywująco na większą staranność organu w tym zakresie w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Ś., wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że organ w chwili obecnej, jest w trakcie wdrażania oprogramowania do obsługi elektronicznego obiegu dokumentów EOD wraz elektronicznym systemem zarządzania dokumentami EZD. Zadanie jest realizowane w oparciu o działanie pod nazwą "Rozwój e-usług publicznych jako zwiększenie udziału mieszkańców w procesie decyzyjnym w Gminie Ś., Gminie Ż. oraz Gminie S.". Testy związane ze stworzeniem najlepiej dopasowanej dla potrzeb tut. Urzędu konfiguracji spowodowały nieprzewidziane skutki techniczne w postaci braku powiadomień o przychodzącej korespondencji na e-PUAP dotyczącej między innymi zapytań udzielenia informacji publicznych. Podczas prac udało się wyłapać konflikty transmisyjne jednak jak się później okazało niewielka ilość korespondencji pozostała na serwerach e-PUAP i nie została przekazana do systemu, a tym samym nie została należycie zadekretowana. Pismem z dnia 29 marca 2018 r. strona przeciwna przesłała skarżącemu niezwłocznie informacje na złożony wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne rozpoznają między innymi skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, w tym również w sprawie bezczynności organu na niewydanie decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć należy, że badanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywane jest przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podstawą do czynienia ustaleń faktycznych na wskazany moment pozostają akta administracyjne sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Bez wątpienia Burmistrz Miasta Ś. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. dalej: u.d.i.p.), tj. do organów władzy publicznej. Również żądana przez stronę skarżącą informacja podlegała zakwalifikowaniu jako informacja publiczna w rozumieniu powołanej ustawy. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, (...) i innych rozstrzygnięć. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z uwagi na udzielenie przez Burmistrza Miasta Ś., już po wniesieniu skargi na bezczynność tego organu, żądanej informacji publicznej (pismo z dnia 29 marca 2018 r. nr [...]) bezprzedmiotowe stało się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Burmistrza do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 9 stycznia 2017 r. (powtórzonego 8 grudnia 2017 r.). Postępowanie bowiem wszczęte ww. wnioskiem Stowarzyszenia zakończyło się udzieleniem informacji publicznej przez organ, którego bezczynność została w niniejszej sprawie zaskarżona do sądu administracyjnego, co wynika z akt sprawy administracyjnej. W tej sytuacji brak było podstaw do orzekania przez Sąd w przedmiocie, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. skoro bowiem organ, którego dotyczyła skarga na bezczynność w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 9 stycznia 2017 r., przed dniem orzekania przez Sąd zakończył rzeczone postępowanie, brak było podstaw do uwzględnienia żądania skargi w tym zakresie. Organ przestał bowiem tkwić w bezczynności, a w sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania wynikająca z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z owym przepisem prawa, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zajdą zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Załatwienie sprawy administracyjnej przed datą orzekania przez sąd administracyjny, skutkujące umorzeniem postępowania, nie zwalnia jednak sądu z obowiązku rozpoznania skargi, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w pozostałym zakresie objętym dyspozycją art. 149 p.p.s.a. Wydanie przez organ decyzji, czy dokonanie czynności materialnotechnicznej po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2325/12, lex nr 1269646). Oceniając w przedmiotowej sprawie stopień naruszenia prawa przez organ, Sąd uznał, że bezczynność podmiotu zobowiązanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem; niepozwalające na zaakceptowanie, w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego. Warszawa 1998 r.). W orzecznictwie NSA przyjęto, że do obowiązków organów władzy publicznej oraz innych podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej należy taka kwalifikacja poczty elektronicznej oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej oficjalnej poczty elektronicznej aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia ich drogą elektroniczną (por. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np.: poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1414/15; postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2897/15). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej obciążają ten organ a nie wnioskodawcę. Jak stwierdził też NSA w wyroku z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2281/15 z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależałaby od woli organu. Dla zastosowania tego domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany. W orzecznictwie NSA przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1924/16). W niniejszej sprawie jest poza sporem, że wniosek z dnia 9 stycznia 2017 r., monit z dnia 23 października 2017 r. oraz ponowienie wniosku z dnia 8 grudnia 2017 r. zostały wysłane drogą elektroniczną na oficjalną platformę ePUAP oraz na skrzynkę poczty elektronicznej zobowiązanego. Potwierdzeniem tego są bowiem stosowne wydruki w postaci zawiadomienia o przeczytaniu wiadomości elektronicznej oraz w szczególności Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia organowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Również i podmiot zobowiązany nie kwestionuje wysłania wniosków i monitu, natomiast ich nie dotarcie tłumaczy problemami technicznymi związanymi z wdrażaniem systemu elektronicznego obiegu dokumentów EOD wraz elektronicznym systemem zarządzania dokumentami EZD. Niemniej jednak jak wynika z powołanego powyżej orzecznictwa sądów administracyjnych, to na podmiocie zobowiązanym spoczywał ciężar utrzymania takiej sprawności systemów informatycznych, która umożliwiałaby osobom zainteresowanym korzystanie z przysługującego im prawa do informacji w ramach platformy usług informatycznych e-PUAP, czy też zwykłej poczty elektronicznej. Oczywiście nie można wykluczyć, że w pewnych sytuacjach mogą wystąpić krótkotrwałe przeszkody w dostępności danego systemu elektronicznego, związane choćby z konserwacją techniczną albo niedającą się przewidzieć awarią, lecz w takiej sytuacji organ powinien zapewnić sobie możliwość odtworzenia transmisji danych, zwłaszcza w sytuacji, gdy zostały one wprowadzone do jego systemu informatycznego. Dodatkowo trzeba stwierdzić, że problemy z funkcjonalnością systemu e-PUAP – według informacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę – występują "w chwili obecnej", w związku z wdrażaniem elektronicznych systemów obiegu i zarządzania dokumentami. Skoro zatem odpowiedź na skargę została sporządzona w dniu 16 kwietnia 2018 r., to należało przyjąć, że właśnie do tego okresu nawiązywał organ używając stwierdzenia "w chwili obecnej". A przecież wniosek skarżącego, monit, czy w końcu ponowne żądanie udostępnienia informacji publicznej zostały skierowane do organu w okresie od szesnastu do czterech miesięcy sprzed wystąpienia sygnalizowanych problemów z funkcjonowaniem systemu e-PUAP. Przy czym sam monit został przesłany na adres: [...], stanowiący zwykłą skrzynkę pocztową organu, umiejscowioną poza elektroniczną platformą usług publicznych. Na podstawie oświadczeń organu trudno zatem przyjąć, aby jego ewentualna bezczynność była w jakikolwiek sposób usprawiedliwiona aktualnymi problemami technicznymi w ramach systemu e-PUAP. W konsekwencji w ocenie Sądu należało w niniejszej sprawie stwierdzić, że wnioskodawca wykazał, że wnioski oraz monit zostały złożone skutecznie, a organ nie udzielił na nie odpowiedzi w ustawowym terminie. Z tych względów Sąd uznał, że zasadne jest żądanie przyznania od organu na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej, co skutkowało przyznaniem sumy pieniężnej w wysokości 300 zł. Kwota ta stanowi bowiem formę zrekompensowania stronie skarżącej zwłoki w załatwieniu sprawy, która w niniejszej sprawie miała rażący i długotrwały charakter, nieznajdujący usprawiedliwienia w argumentach przedstawionych przez organ. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV dotyczące kosztów postępowania sądowego (obejmujących wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego) podjęte zostało na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.