IV SAB/Wr 8/14

|Sygn. akt IV SAB/Wr 8/14 | | , , , POSTANOWIENIE, , , Dnia 19 marca 2014 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, , Przewodniczący, , Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , Sędziowie, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia NSA Julia Szczygielska, , , Protokolant, asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r., sprawy ze skargi K. W., na bezczynność Burmistrza Miasta O., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, postanawia:, , umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne;, stwierdzić, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;, zasądzić od Gminy Miasta O. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania., , , , , , Pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. K. W. wystąpił do Urzędu Miejskiego w O. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w postaci skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez osoby fizyczne z Gminą O. w miesiącu listopadzie 2013 roku i przesłanie ich w formie elektronicznej pocztą na jego skrzynkę w systemie ePUAP. Pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. i 8 stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta O. zwrócił się do wnioskodawcy o podanie: 1. istnienia szczególnego interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych, ponieważ żądana informacja jest informacją przetworzoną, 2. czy informacja żądana we wniosku z dnia 13 grudnia 2013 r. (data wpływu) jest informacją do ponownego wykorzystywania? Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza O. w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Podniósł, że mimo upływu wymaganego terminu jego wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został wykonany, a w sprawie nie wydano także decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta O. wniósł o jej oddalenie. W motywach podał m.in., że po analizie wniosku K. W., dysponent informacji publicznej stwierdził, że wnioskodawca żąda udzielenia informacji przetworzonej, co zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego. W dniu 20 grudnia 2013 r. do K. W., na adres skrzynki w systemie e-pup zostało wysłane pismo wzywające do podania szczególnie istotnego interesu publicznego, dla którego niezbędne jest przetworzenie informacji publicznej. Do dnia 7 stycznia 2014 r. do Urzędu Miejskiego w O. nie wpłynęło poświadczenie odbioru korespondencji w systemie e-puap. Wydział Organizacyjny Urzędu Miejskiego w O. wystosował zapytanie do administratora e-puapu o przyczynę. Okazało się, że niepoprawna była struktura podpisu i w związku z tym korespondencja została odrzucona przez system ze względu na błąd weryfikacji i niepoprawny podpis. W dniu 8 stycznia 2014 r. do K. W., na adres skrzynki w systemie e-puap ponownie zostało wysłane pismo wzywające do podania szczególnie istotnego interesu publicznego, dla którego niezbędne jest przetworzenie informacji publicznej. Podpis został zaakceptowany przez system e-puap i o godzinie 9.04 tego samego dnia tj. 8 stycznia 2014 r. wpłynęło potwierdzenie odbioru korespondencji. W dniu 10 stycznia 2014 r. wpłynęła skarga na bezczynność burmistrza w przedmiocie nieudostępnienia informacji. Skarżący powołuje się na fakt, iż do dnia wysłania skargi nie wpłynęła żadna decyzja, co jest nieprawdą, ponieważ w dniu wysłania skargi, w godzinach porannych otrzymał pismo Burmistrza Miasta wzywające do podania interesu publicznego wraz z wyjaśnieniem opóźnienia. Faktem bezspornym jest, że nastąpiło to po upływie 14 - dniowego terminu o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak przekroczenie tego terminu nie zostało spowodowane złą wolą dysponenta informacji tylko błędem systemu e-puap i podpisu zaufanego. Burmistrz miasta O. wykazał należytą staranność zachowując odpowiedni termin (7 dni) i wysyłając wezwanie do podania szczególnie istotnego interesu publicznego, a następnie wyjaśniając brak urzędowego poświadczenia odbioru i wysyłając pismo ponownie. Mimo otrzymania pisma wzywającego do podania szczególnie istotnego interesu publicznego i wyjaśnień – wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Burmistrza Miasta O. Pismem z dnia 11 marca 2014 r. K. W. stwierdził, że w związku z faktem, iż 25 lutego 2014 r. organ ostatecznie doręczył mu decyzję odmowną udostępnienia informacji publicznej, chciałby podnieść fakt, iż w dniu złożenia skargi jak również w dniu wpłynięcia skargi do organu, tj. 10 stycznia 2014 r. organ wciąż pozostawał w bezczynności, a termin do udzielenia informacji publicznej (lub wydania decyzji administracyjnej) upłynął w dniu 27 grudnia 2013 r. Decyzja odmowna została wydana dopiero 74 dni od momentu złożenia wniosku, co oznacza, że przez 60 dni organ pozostawał w bezczynności. Jest to zwłoka, której podmiot nie może w żaden sposób tłumaczyć przejściowym problemem (wynikającym zresztą nie z przyczyn obiektywnych, a jedynie z braku wystarczających umiejętności obsługującego skrzynkę elektroniczną urzędnika i niedołożenia wystarczającej staranności) z systemem e-puap na przełomie roku 2013 i 2014. Ponadto podmiot zobowiązany ostatecznie nie udzielił informacji publicznej, całkowicie błędnie i wbrew wcześniejszej decyzji SKO w analogicznej sprawie uznając, iż żądanie dotyczy informacji przetworzonej. Podczas rozprawy w dniu 19 marca 2014 r. pełnomocnik Burmistrza Miasta O. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu zażaleniowego przed organem administracji. Przedłożył ponadto decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia 17 lutego 2014 r. odmawiającą K. W. udostępnienia informacji wskazanej we wniosku z dnia 13 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczna lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy zatem uznać, że informacje żądane przez skarżących posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem udostępnienia treści umów cywilnoprawnych zawartych przez osoby fizyczne z Gminą Miasto O. w miesiącu listopadzie 2013 r. W odpowiedzi na wniosek organ zażądał podania przez wnioskodawcę istnienia szczególnego interesu publicznego, ponieważ żądana informacja jest informacją do ponownego wykorzystania. Ustosunkowując się do stanowiska organu stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości, że za wniosek o udzielenie informacji publicznej uznać należy też przesłanie zapytania drogą elektroniczną i to nawet, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej ma uproszczony i odformalizowany charakter, a osoba zadająca pytanie nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana, nie musi bowiem wykazywać interesu prawnego, ani interesu faktycznego – art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 127/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 259/10; wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 93/11 – publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W aktach administracyjnych brak również jakiegokolwiek pisma powiadamiającego w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji (szerzej zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r str. 195-198). Z tego względu nie można więc przyjąć że stan bezczynności uchyliło pismo organu żądające m.in. wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego, w związku z zakwalifikowaniem przez organ żądanej informacji jako informacji przetworzonej. W związku z brakiem odpowiedzi skarżącego na pismo organu należało w terminach ustawowych – dokonać określonej czynności przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej załatwiającej sprawę, np. udzielić informacji lub odmówić jej udostępnienia w formie decyzji. W związku z tym należy przyjąć, że Burmistrz Miasta O. pozostawał w stanie bezczynności. Niemniej, zauważyć należy, że przedmiotowa sprawa została ostatecznie załatwiona wskutek wydania przez Burmistrza Miasta O. decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiającej udostępnienia skarżącemu żądanej informacji, a więc przed dniem rozpoznania skargi przez sąd. Ze względu na ustanie stanu bezczynności wskutek wydania decyzji w sprawie niniejsze postępowanie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, ONSA/WSA 2009/4/63). Sąd jednocześnie miał na uwadze, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, że załatwienie sprawy o udostępnienie informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym zatem zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na ustanie bezczynności organu (w niniejszej sprawie z uwagi na wydanie decyzji w sprawie informacji publicznej), postępowanie może stać się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. OSK 1360/12, baza orzeczeń NSA). Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanej przez skarżących informacji publicznej Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie należy zauważyć, że wniosek skarżącego z dnia 13 grudnia 2013 r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni, to bezczynność Burmistrza O. trwająca kilkadziesiąt dni wynikała z przekonania tego organu, że wysyłając do skarżącego wezwanie do podania szczególnie istotnego interesu publicznego, które pozostało bez odpowiedzi, organ nie pozostaje w bezczynności. Tymczasem, wskazana sytuacja nie zwalniała organu od załatwienia sprawy w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania (pkt 3) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.