IV SAB/Wr 90/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Burmistrza B. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. S. P. (dalej jako strona lub skarżący) wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r., nawiązując do otrzymanej od Burmistrza Miasta i Gminy B. K. (dalej jako Burmistrz, organ lub podmiot zobowiązany) odpowiedzi z dnia [...] października 2019 r., informującej o dokonanych czynnościach porządkowych na działce nr [...] położonej w miejscowości D. Z., zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej odnośnie prac wykonanych na wskazanej nieruchomości oraz na działce nr [...], a mianowicie: 1) czy w związku z pracami wykonywanymi na działce nr [...] doszło do podniesienia poziomu gruntu ? 2) o ile podniesiony został grunt ? 3) jakich materiałów użyto do podniesienia gruntu, a także skąd pochodziły te materiały ? 4) czy do podniesienia gruntu na przedmiotowej działce, bądź też w jakimkolwiek innym celu, znalazły zastosowanie materiały nawiezione z terenów cmentarnych, w szczególności takie jak ziemia oraz elementy nagrobków ? 5) czy materiału określone w pkt 4 zostały poddane czynnościom mający zapobiec skażeniu biologicznemu, które może wynikać z niewłaściwego zastosowania elementów powierzchni grzebalnej cmentarza ? Jeśli tak to jakim ? W odpowiedzi na wniosek Burmistrz – pismem z dnia [...] marca 2019 r. – poinformował stronę, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy informacji udostępnianej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.). Skarżący odnosząc się w pismem z dnia [...] marca 2019 r. do powyższego stanowiska organu wskazał, że nie znajduje ono podstaw, gdyż złożony wniosek dotyczył informacji na temat gospodarowania majątkiem publicznym, stanowiącym własność gminy B. K. Tym samym dotyczył on danych udzielanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W reakcji na wskazane pismo organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, stwierdzając że przedmiotowy wniosek nie dotyczy danych stanowiących informację publiczną (pismo z dnia [...] marca 2019 r.). W skardze do tut. Sądu strona zarzuciła organowi bezczynność oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: ← art. 61 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że dane, których dotyczył wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. nie stanowią informacji publicznej, w konsekwencji czego nie są one objęte prawem do dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej, podczas gdy naruszony przepis wprost stanowi, że prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i dysponują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa; ← art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że dane objęte wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. nie stanowią informacji publicznej, co w konsekwencji wyłącza obowiązek ich udostępnienia, podczas gdy wnioskowane informacje dotyczyły spraw publicznych, w szczególności zaś majątku publicznego w postaci własności jednostki samorządu terytorialnego, które zgodnie z literą prawa stanowią informację publiczną, do której udostępnienia zobowiązany jest organ władzy publicznej jakim jest Burmistrz Miasta i Gminy B. K.; ← art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. w ustawowo przewidzianym terminie 14 dni; ← art. 16 u.d.i.p., poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej bez wydania w tym zakresie stosownej decyzji, podczas gdy przedmiotowy przepis stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że stanowisko organu zaprezentowane w toku postępowania nie zasługuje na aprobatę, w związku z czym nie podejmując czynności, do których jest on zobowiązany, organ pozostaje w niczym nieuzasadnionej bezczynności. Skarżący podkreślił, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, której zakres pojęciowy, dookreślony przepisami Konstytucji RP, obejmuje m.in. gospodarowanie nieruchomościami komunalnymi. W niniejszej zaś sprawie działka nr [...], której dotyczył złożony wniosek, stanowi własność gminy B. K., a więc niewątpliwie jest ona mieniem komunalnym. Zdaniem skarżącego prowadzi to do wniosku, że organ dokonując czynności porządkowych na tej nieruchomości, gospodarował mieniem komunalnym. Dane dotyczące tej kwestii należy zatem uznać za informacje publiczne, jako że odnoszą się one do spraw publicznych. W takiej sytuacji organ nie wypełnił ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni, który w niniejszej sprawie upłynął z dniem [...] marca 2019 r. Nie poinformował on również o zaistnieniu okoliczności wskazanych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a także nie wydał on decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pozostaje ona zatem – zdaniem strony – w bezczynności. Mając powyższe okoliczności na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Burmistrz w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisku. Organ wskazał ponadto, że złożony przez stronę wniosek dotyczył szczegółów technicznych zagospodarowania działki nr [...], w tym także takich kwestii, co do których postępowanie administracyjne prowadzą inne organy: Burmistrz K.– odnośnie zmiany poziomu gruntu mogącego skutkować naruszeniem stosunków wodnych, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. – odnośnie rodzaju materiałów użytych w celu wyrównania i podniesienia gruntu na działce nr [...]. Organ, będący stroną tych postępowań, nie może udzielać informacji w tym zakresie, jako że interesujące skarżącego dane nie zostały jeszcze ustalone w ramach toczących się spraw i na obecnym etapie nie stanowią one informacji publicznej. Poza tym skarżący, także będący stroną wskazanych postępowań administracyjnych, ma dostęp do żądanych przez siebie danych na podstawie akt spraw i w ten sposób może zrealizować swoje prawo do informacji. Burmistrz dodał również, że dane publiczne na temat gospodarowania majątkiem publicznym winny odnosić się do sfery finansów, a nie sfery czynności faktycznych, czy nawet spornych faktów, które nie mają odzwierciedlenia w dokumentacji księgowej i nie rodzą żadnych skutków związanych z określonym sposobem dysponowania finansami publicznymi. Nadto organ zaznaczył, że w piśmie z dnia [...] października 2018 r. skarżący otrzymał informacje na temat działki nr [...], a zatem nie można w tym wypadku mówić o jego bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedno.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W myśl art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240 oraz z 2017 r., poz. 2371) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W stanie faktycznym niniejszej sprawy wątpliwości nie budził status Burmistrza jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Przedmiotem sporu była natomiast kwestia oceny, czy odpowiedź udzielona przez organ w dniu [...] marca 2019 r. była wystarczająca do uznania, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostało rozpoznany prawidłowo. W ocenie Sądu, organ co do zasady nie kwestionował możliwości pozyskania przez skarżącego interesujących go informacji. Już bowiem na etapie rozpatrywania uprzednio złożonego wniosku z dnia [...] października 2018 r. skarżący otrzymał dane na temat prac realizowanych na działce nr [...]. W niniejszym jednak postępowaniu, zakres żądania skarżącego obejmował dane, których udostępnienia skarżący nie mógł domagać się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trafnie bowiem organ dostrzegł w odpowiedzi na skargę, że skarżący bierze udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym wskazanej nieruchomości i – niezależnie od zajmowanej w nim pozycji procesowej – korzysta z uprawnień do zapoznania się z aktami sprawy i zgromadzonymi w nich dowodami i materiałami, obejmującymi także dane, których domagał się we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Złożone zatem przez niego podanie należy traktować jako żądanie udzielenia informacji w sprawie indywidualnej. Stwierdzenie to prowadzi zaś wprost do konkluzji, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podziela w tym zakresie wyrażony w orzecznictwie pogląd, że celem tej ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych lub administracyjnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma bowiem służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16 wraz z szeroko powołanym w nim orzecznictwem i piśmiennictwem – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia). W konsekwencji żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona bądź inny uczestnik danego postępowania administracyjnego nie mogą żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania, w tym także o zgromadzonych w jego toku danych publicznych, w ramach wskazanej ustawy, służą bowiem im określone uprawnienia wynikające z przepisów procesowych. A więc po pierwsze mają oni prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). Posiadają oni dostęp do pełnych akt administracyjnych danej sprawy i mogą sporządzać z nich notatki i odpisy, a w określonych przypadkach mogą żądać uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy (art. 73 § 1 i § 2 k.p.a.). Ograniczenie zaś stronie dostępu do akt sprawy może wynikać jedynie z przesłanek określonych w art. 74 § 1 k.p.a. (ochrona tajemnicy państwowej lub ochrona ważnego interesu państwowego). Ponadto w przypadku zwłoki w rozpatrzeniu danej sprawy strona może podjąć określone środki dyscyplinujące organ, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie (por. wyrok i postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednio z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 545/09, z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 771/11 oraz z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 790/12). Tym samym organ informując skarżącego o tym, że żądane przez niego dane nie stanowią informacji udostępnianej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej postąpił prawidłowo. Nie mógł on przy tym wydać jakiejkolwiek decyzji podlegającej następnie zaskarżeniu – jak oczekiwał tego skarżący – albowiem może ona zapaść wyłącznie wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej bądź umarza postępowania w tej sprawie (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Oczywiście należy dostrzec, że stanowisko organu nie zostało szerzej uargumentowane w toku postępowania i kłóciło się nieco z treścią pisma z dnia [...] marca 2019 r., w którym organ stwierdził, że żądane informacje nie mają publicznego charakteru. Niemniej jednak wskazane okoliczności nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy i na poprawności działania organu, gdyż zarówno w przypadku gdyby zawnioskowane dane stanowiły informację publiczną, jak i nie posiadałyby takiego waloru, to i tak chcąc je pozyskać skarżący winien się zwrócić do właściwego organu prowadzącego postępowanie administracyjne, a nie do innej strony, będącej nawet organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto trzeba podkreślić, że nawet przyjęcie zawnioskowanych danych za informację publiczną nie może stanowić automatycznej podstawy do ich udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W związku z tym wszystkie z podniesionych przez skarżącego zarzutów, ukierunkowane zasadniczo na wykazanie, że żądane informacje mają charakter publiczny – z punktu widzenia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy – nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Istotą sprawy okazało się bowiem nie tyle ustalenie, czy zawnioskowane informacje stanowią dane publiczne, ale w jakim trybie strona może się ubiegać o ich udostępnienie. Reasumując należało stwierdzić, że organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. Z zachowaniem bowiem ustawowych terminów, wynikających z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., i we właściwej formie poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje nie mogą zostać mu udostępnione na zasadach i w trybie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznych. Stąd też Sąd, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., oddalił w całości wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.