IV SAB/Wr 926/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi O. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wydaniu zaświadczenia na wniosek z dnia 2 września 2024 r., która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu O. S. (dalej: strona, skarżąca) zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: Wojewoda) bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 3 września 2024 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie przez stronę braków merytorycznych wniosku, tj. dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W treści skargi skarżący podniósł, że w dniu 9 lutego 2024 r. wystąpił on do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W dniu 3 września 2024 r. pełnomocnik strony wystąpił do tego organu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie przez stronę braków merytorycznych wniosku. Od dnia złożenia w/w wniosku do dnia wniesienia skargi organ nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie. Wskazując na powyższe strona zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 36 § 1 oraz art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) i wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności organu; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, tj. uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z uwagi na wyłączenie właściwości sądu administracyjnego w rozpoznaniu sprawy tego rodzaju. W ocenie organu, złożony przez stronę wniosek nie dotyczy uprawnień lub obowiązków strony wynikających z przepisów prawa, co wyklucza możliwość wystąpienia przez stronę do sądu ze skargą na bezczynność lub przewlekłość w wydaniu zaświadczenia. Z ostrożności procesowej organ wniósł także o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Mając na uwadze zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o odrzucenie skargi w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest do ustosunkowania się do tego wniosku. Zdaniem Sądu, stanowisko Wojewody w tym zakresie nie jest uzasadnione. Sąd nie znajduje podstaw prawnych dla których sprawa regulowana przepisami Działu VII k.p.a. (art. 217-220) miałaby być wyłączona z kontroli sądowoadministracyjnej pod kątem respektowania przez organ terminu jej załatwienia (art. 217 § 3 k.p.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 112/14 (Lex nr 1666178): "...przyjmuje się, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym o charakterze administracyjnym z uwagi na organ je prowadzący oraz prawną formę administracji, do której się odnosi (vide: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, C.H. Beck, wyd. 11, str. 687)." Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się więc przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo jak stanowi art. 219 k.p.a. – postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że o ile samo zaświadczenie (w zakresie jego treści), jako akt organu władzy publicznej, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany ma więc uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski, "Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych", Casus 2011, nr 3, s. 18 za M. Jaśkowska, "Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza 2, publ. LEX). Także w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08, publ. CBOSA). Przechodząc do merytorycznej oceny skargi stwierdzić trzeba jej zasadność. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Co istotne, zgodnie z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podsumowując dotychczasowe rozważania w sprawie stwierdzić należy, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się albo wydaniem zaświadczenia o żądanej treści, albo wydaniem postanowieniem o odmowie – wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub postanowienia w sprawie odmowy jego wydania, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane w k.p.a. nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia pismem z dnia 2 września 2024 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 3 września 2024 r.) pełnomocnik skarżącego wystąpił do Wojewody z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie przez stronę braków merytorycznych wniosku, tj. dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 17 września 2024 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 19 września) pełnomocnik strony wniósł ponaglenie w związku z nierozpoznaniem w/w wniosku w terminie. Bezspornie, na dzień wniesienia skargi organ nie wydał stronie zaświadczenia o żądanej treści ani też nie wydał postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia czy też, o odmowie wydania zaświadczenia żądanej streści. Taki stan faktyczny niewątpliwie czyni uzasadnionym zarzut skargi dotyczący bezczynności organu w załatwieniu sprawy z wniosku o wydania zaświadczenia. Z tych względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność organu, jakkolwiek niewątpliwa, nie miała na dzień wniesienia skargi charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ powinien był załatwić sprawę z wniosku strony najpóźniej w dniu 10 września 2024 r. Skarga strony wpłynęła do organu w dniu 26 września 2024 r. Na dzień wniesienia skargi przekroczenie terminu przez organ nastąpiło z kilkunastodniowym opóźnieniem. Uchybienie terminowi w sprawie nie nosi zatem cech rażącego naruszenia prawa, a dodatkowo Sąd wziął tu pod uwagę powszechnie znane okoliczności związane z napływem dużej liczby wniosków będących efektem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy. Z tych względów Sąd zobligowany normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 3 k.p.a. w punkcie II wyroku zobowiązał organ do rozpoznania w/w wniosku w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę charakter stwierdzonej bezczynności organu, w której Sąd nie dopatrzył się cech rażącego naruszenia prawa. Dlatego też, Sąd nie uwzględnił wniosku i oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt III wyroku). O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 200 § 2 p.p.s.a.