IV SAB/Wr 940/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi L. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wydanie zaświadczenia z dnia 2 września 2024r. a bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 26 września 2024 r. L. P. (dalej: strona, skarżąca), działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: Wojewoda, organ) bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie przez skarżącą braków złożonego przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W ramach przedstawionej tam argumentacji strona podniosła, że w dniu 13 lipca 2023 r. zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Z kolei w dniu 5 września 2024 r. pełnomocnik strony zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie przez stronę braków złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Do momentu wniesienia skargi organ nie podjął żadnych czynności związanych z wydaniem rzeczonego zaświadczenia. Formułując zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 36 § 1 i art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) skarżąca wniosła o: – stwierdzenie bezczynności Wojewody w sprawie wydania zaświadczenia na wniosek z dnia 5 września 2024 r.; – stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; – zobowiązanie organu do załatwienia wspomnianego wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; – przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł; – zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, uwzględniających koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy tych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanym przypadku przedmiotem sprawy była skarga na bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia o określonej treści. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że o ile samo zaświadczenie (w zakresie jego treści), jako akt organu władzy publicznej, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany ma więc uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski, "Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych", Casus 2011, nr 3, s. 18 za M. Jaśkowska, "Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza 2, publ. LEX). Także w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08, publ. CBOSA). Trzeba także dodać, iż rozpoznawana skarga została poprzedzona wniesieniem ponaglenia do organu wyższego stopnia (pismo z dnia 19 września 2024 r.). Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Co istotne, zgodnie z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się zatem przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi umożliwiającymi potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub postanowienia w sprawie odmowy jego wydania, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane w k.p.a. nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 2 września 2024 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 5 września 2024 r.) pełnomocnik strony wystąpił do Wojewody, na podstawie art. 217 § 1 i 2 k.p.a., z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie przez stronę braków złożonego w dniu 13 lipca 2023 r. wniosku o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 25 września 2024 r. wpłynęło do Wojewody ponaglenie pełnomocnika strony (datowane na 19 września 2024 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 217 § 3 k.p.a. Postanowieniem nr SOC-PCII.6151.1.16449.2023.P.PŚJ z dnia 4 października 2024 r., wydanym na podstawie art. 219 k.p.a., Wojewoda odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie przez skarżącą braków złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wynikający z powyższego czas reakcji organu na złożony przez stronę wniosek o wydanie zaświadczenia niewątpliwie wskazuje na zasadność sformułowanego w skardze zarzutu bezczynności Wojewody w wydaniu tegoż zaświadczenia. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. należy wnosić, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 tej ustawy lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powołany już wcześniej przepis art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niedochowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ, jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w wymaganym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 625/21). Przekroczenie terminu z art. 217 § 3 k.p.a. usprawiedliwiać będzie także konieczność wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, o ile, czynność procesowa organu podjęta zostanie w tym zakresie bez zbędnej zwłoki. Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia, albowiem postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści zostało wydane w dniu 4 października 2024 r., podczas gdy wniosek o wydanie zaświadczenia wpłynął do organu w dniu 5 września 2024 r. Wojewoda wydał zatem powyższe postanowienie z przekroczeniem 7 dni licząc od dnia kiedy do organu wpłynął stosowny wniosek o wydanie zaświadczenia. Z akt sprawy nie wynika, by organ, w wyniku złożenia przez pełnomocnika skarżącej omawianego wniosku, przeprowadzał postępowanie wyjaśniające odnoszące się do przedmiotu tego wniosku. W związku z wydaniem przez organ postanowienia z dnia 4 października 2024 r. nr SOC-PCII.6151.1.16449.2023.P.PŚJ w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, co nastąpiło już po wniesieniu rozpoznawanej skargi, należało przyjąć, że na dzień wyrokowania, Wojewoda w ten właśnie sposób zakończył sprawę zainicjowaną wnioskiem strony o wydanie zaświadczenia. Sama prawidłowość wydania rzeczonego postanowienia Wojewody pozostaje poza kontrolą Sądu w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu. Zgodnie z otrzymanym pouczeniem, od tego postanowienia stronie służy prawo wniesienia zażalenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jako organu wyższego stopnia. Z tych względów, Sąd w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynność Wojewody w sprawie wydania zaświadczenia. W punkcie II wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy z uwagi na fakt wydania przez Wojewodę postanowienia z dnia 4 października 2024 r. nr SOC-PCII.6151.1.16449.2023.P.PŚJ, którym organ załatwił sprawę z wniosku strony o wydanie zaświadczenia. Orzekając o charakterze stwierdzonej bezczynności organu (w punkcie I sentencji wyroku) Sąd orzekł (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.), że bezczynność organu nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W ocenie Sądu, blisko miesięczna zwłoka organu w załatwieniu sprawy z wniosku strony o wydanie zaświadczenia nie uzasadnia przyjęcia, że organ naruszył prawo w sposób dający podstawę do orzeczenia bezczynności tego organu mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (punkt III sentencji wyroku). Sąd uznał, że przyznanie skarżącej sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że stwierdzona bezczynność organu nie miała postaci kwalifikowanej. O kosztach postępowania sądowego (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.