IV SAB/Wr 98/14

|Sygn. akt IV SAB/Wr 98/14 | | , , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 5 sierpnia 2014 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Jolanta Sikorska, , Sędziowie, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , , Protokolant, asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r., sprawy ze skargi [...], na bezczynność Wójta Gminy D., w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązuje Wójta Gminy D. do rozpatrzenia wniosku skarżącego [...] z dnia 11 kwietnia 2014 r. w części dotyczącej przesłania protokołu z [...], sesji Rady Gminy D. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku wraz aktami administracyjnymi sprawy;, , stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy D. w rozpatrzeniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;, odstępuje od wymierzenia organowi grzywny;, zasądza od Wójta Gminy D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego., , , |Sygn. akt IV SAB/Wr 98/14 | | Uzasadnienie W dniu 11 kwietnia 2014 r. [...], powołując się na art. 61 Konstytucji RP, ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawa, oraz art. 11b pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wystąpiło do Wójta Gminy D. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu z XXXIV Sesji Rady Gminy D. i dokumentacji przygotowanej dla radnych na XXXV Sesję Rady Gminy D. Ponadto, o podanie do publicznej wiadomości terminów posiedzeń komisji Rady Gminy wraz z informacją o prawie wstępu na posiedzenia komisji. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 19 marca 2013 r., poinformowano stronę postępowania, że zgodnie z § 46 Statutu Gminy D. w posiedzeniach komisji mogą brać udział przedstawiciele organizacji państwowych i samorządowych oraz innych instytucji i mieszkańcy gminy po ich uprzednim zaproszeniu przez przewodniczącego komisji. Chętni do wzięcia udziału w posiedzeniach komisji winni uzgodnić zasady obecności z przewodniczącym komisji. Wskazano również, że przed każdą sesją informacja o terminie z programem sesji podawana jest do publicznej wiadomości na stronie internetowej Urzędu Gminy. Księga protokołów posiedzeń Rady Gminy jest zaś dostępna dla wszystkich wnioskodawców w Urzędzie Gminy. Pismem z dnia 12 maja 2014 r. wnioskodawca, wskazując, iż przesyła organowi zobowiązanemu "opinię sporządzoną przez [...] eksperta i prezesa [...]", wniósł o wykonanie wniosku z dnia 11 kwietnia 2014 r. w zakresie przesłania protokołu z XXXIV sesji Rady Gminy D. Organ zobowiązany, pismem z dnia 21 maja 2014 r., ponownie poinformował stronę o pełnym dostępie do księgi protokołów Rady. Podkreślił również, że istnieje możliwość wykonywania kserokopii, z tym jednak, że każdorazowe koszty ich wykonania pokrywa zainteresowany. W dniu 26 maja 2014 r. przekazał natomiast stronie skarżącej protokół z XXXV sesji Rady Gminy. W tym stanie rzeczy wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołu z XXXIV sesji Rady Gminy D. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło organowi zobowiązanemu naruszenie przepisów: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie, - art. 14 ust. 1 ustawy poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do uznania, iż forma i sposób udostępnienia informacji może być wskazana przez organ. Jak podniosła strona skarżąca, w odpowiedzi z dnia 22 kwietnia 2014 r. na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ zobowiązany poinformował, iż znajduje się ona w Urzędzie Gminy. Wprowadzone do polskiego porządku prawnego prawo do informacji określone zostało w przepisie art. 61 Konstytucji RP. W ustępie 4 tego przepisu przewidziana została możliwość uregulowania w drodze ustaw trybu udzielenia informacji, o jakich mowa w tym przepisie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wypełnia dyspozycję przepisu art. 61 ust. 4 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości na gruncie obowiązywania wzajemnego art. 61 Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej, iż zakres pozytywny i negatywny prawa określonego w art. 61 Konstytucji mogą współokreślać przepisy ustaw. Stanowisko takie zostało potwierdzone w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r., sygn. akr K 38/01, którego fragment skarżące Stowarzyszenie przywołało. Ponadto Stowarzyszenie podkreśliło, że przepis art. 18 ust. 2 ustawy stanowi, iż organy pomocnicze są jawne i dostępne jeżeli przepisy m.in. ustaw tak stanowią. Wskazało przy tym, że zgodnie z art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Strona skarżąca podała, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08 wskazał jak postrzegana powinna być zasada jawności działania państwa. Zwróciła też uwagę, że wątpliwości w zakresie, w jakim podnosi organ zobowiązany rozstrzygnięte zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1622/10, w którym Sąd stwierdził, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną polegającą przy tym na: udostępnieniu dokumentu do wglądu, wydaniu jego kserokopii albo w inny sposób uczynieniu zadość wnioskowi. Dysponent informacji publicznej - po myśli art. 14 ust. 1 ustawy - jest zobowiązany do jej udostępnienia w formie określonej przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1261/08). Zaakcentować też w tym miejscu zdaniem skarżącego Stowarzyszenia trzeba, że ustawowe pojęcie "wglądu do dokumentów" należy utożsamiać z istnieniem faktycznych możliwości zapoznawania się z tymi dokumentami przez osoby zainteresowane i dlatego pojęcie to obejmuje również prawo do domagania się wydania kserokopii dokumentu (vide: wyroki NSA z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 209/09 i z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1261/08). Reasumując zatem, w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie wydania kserokopii dokumentu, do realizacji tego prawa nie wystarczy ani poinformowanie wnioskodawcy o treści dokumentu, ani zezwolenie na zapoznanie się z jego treścią w określonym miejscu i czasie. Dopiero wydanie żądanych kserokopii jest realizacją tego rodzaju wniosku. W tym kontekście strona skarżąca zwróciła również uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 877/09 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I SAB/Go 16/09, w którym Sąd wskazał, iż uprawnienie wynikające z art. 14 ust. 1 ustawy nie może polegać na udostępnieniu informacji w urzędzie: "z przekazanych przez Burmistrza dokumentów wynika, iż w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej organ ten nie udzielił skarżącemu informacji w formie wskazanej we wniosku. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia dokumentów w formie ich kserokopii a nie zapoznania się z nimi, które nastąpiło w dniu [...] lutego 2009 r., w formie umożliwiającej wykonanie zdjęć dokumentów." W odpowiedzi na skargę organ zobowiązany uznał ją za bezzasadną. Podniósł, że w piśmie z dnia 21 maja 2014 r. poinformowano skarżące Stowarzyszenie o pełnym dostępie do protokołów Rady, a także, że istnieje możliwość wykonania kserokopii, jednak każdorazowe koszty wykonania kserokopii pokrywa zainteresowany. Dodał też, że już po wniesieniu niniejszej skargi Stowarzyszenie złożyło w formie elektronicznej wniosek o przesłanie w tej formie, a więc dla organu bezkosztowej, protokołu z XXXV sesji Rady Gminy D. i protokół ten w dniu 26 maja 2014 r. został Stowarzyszeniu drogą elektroniczną przekazany. W tej sytuacji, ponieważ wnioskodawcy zapewniono możliwość dostępu do spornego protokołu z XXXIV sesji Rady Gminy, skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art.1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu wyłącznie pod kątem legalności rozumianej jako zgodność z prawem materialnym i procesowym. Wprawdzie sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami, sformułowanymi w niej wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz bada daną sprawę administracyjną w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przy czym, na tle rozważanej sprawy pamiętać również należy o brzmieniu art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), który stanowi, że działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (ust. 3). W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt Gminy jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy), zaś żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja, tj. protokół z przebiegu XXXIV sesji Rady Gminy, ma bez wątpienia charakter takiej informacji. Skoro więc w niniejszej sprawie żądana informacja dotyczy informacji publicznej to nie można uznać za właściwe załatwienie sprawy przez organ zobowiązany pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r., czy z dnia 21 maja 2014 r. Należy bowiem wskazać, jak słusznie podkreślała sama strona skarżąca, iż w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie wydania kserokopii dokumentu, do realizacji tego prawa nie wystarczy ani poinformowanie wnioskodawcy o treści dokumentu, ani zezwolenie na zapoznanie się z jego treścią w określonym miejscu i czasie. Dopiero wydanie żądanych kserokopii jest realizacją tego rodzaju wniosku (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2012 r., sygn. akt. I OSK 1622/10 LEX nr 745108). Przepis art. 13 ust. 1 ustawy wyraźnie stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie jego treść Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Wójta Gminy, zakreślił organowi termin 14-dniowy do jego rozpoznania, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Pamiętać bowiem należy, że jeśli żądana informacja stanowi informację publiczną, to organ zobowiązany, nie udzielając takiej informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia, pozostaje w bezczynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Dodać przy tym należy, że w piśmie z dnia 21 maja 2014 r. organ zobowiązany poinformował skarżącego o kosztach wykonania kserokopii żądanej informacji. W takim zaś razie art. 15 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przy czym, podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2 art. 15 ustawy). Uznając żądanie skarżącego za podlegające opłacie organ zobowiązany jednakże nie powiadomił go o jej wysokości. Na marginesie dodać jeszcze można, że w kwestii żądania skarżącego zgłoszonego na rozprawie, a zawartego również we wniosku z dnia 11 kwietnia 2014 r., dotyczącego podania do publicznej wiadomości terminów posiedzeń komisji Rady Gminy wraz z informacją o prawie wstępu na posiedzenia komisji, Sąd zauważa, że nie jest ono objęte przedmiotem zaskarżenia. Niemniej jednak ma ono stricte organizacyjny charakter, uregulowany odrębnymi przepisami i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Przy czym, stwierdzona przez Sąd bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. W sprawie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.