1 CO 24/62

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia J. Majorowicz. Sędziowie: J. Ignatowicz (sprawozdawca), Z. Wiszniewski, S. Białek, F. Błahuta, W. Bryl, S. Kałamajski, K. Lipiński, B. Łubkowski, H. Dąbrowski, Z. Masłowski, J. Krajewski.SentencjaSąd Najwyższy w obecności Prokuratora Generalnej Prokuratury rozpoznawał na posiedzeniu jawnym w dniu 10 listopada 1962 r. wniosek Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 maja 1962 r. nr NS. V/12/5/62 o wyjaśnienie następujących wątpliwości powstałych przy wykładni art. 30-37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) w związku z art. 345-351 kodeksu zobowiązań i art. 45-46 prawa rzeczowego:"Czy do prawa pierwokupu (wykupu) przewidzianego w wyżej wymienionej ustawie, w zakresie nie uregulowanym odmiennie przez tę ustawę, mają zastosowanie przepisy tytułu VI rozdział VIII kodeksu zobowiązań i art. 45-46 prawa rzeczowego, a w szczególności:a) czy oświadczenie prezydium właściwej rady narodowej o wykonaniu służącego mu prawa pierwokupu (wykupu) wymaga zachowania formy aktu notarialnego?b) czy nabycie przez Państwo własności nieruchomości będącej przedmiotem pierwokupu (wykupu) następuje już z chwilą doręczenia zobowiązanemu oświadczenia o wykonaniu pierwokupu (wykupu), czy też niezależnie od doręczenia takiego oświadczenia konieczne jest zawarcie pomiędzy zobowiązanym a prezydium właściwej rady narodowej umowy przeniesienia własności nieruchomości albo uzyskania przez to prezydium orzeczenia sądowego w trybie art. 834 kodeksu postępowania cywilnego?c) czy w razie nieskorzystania przez prezydium właściwej rady narodowej z prawa pierwokupu (wykupu) własność nieruchomości przechodzi na osobę trzecią (nabywcę) bez potrzeby dokonania dalszej czynności prawnej, czy też konieczne jest zawarcie między zbywcą a tą osobą umowy przenoszącej własność lub uzyskanie przez nią orzeczenia sądowego w trybie art. 834 kodeksu postępowania cywilnego?"Sąd Najwyższy w składzie Całej Izby Cywilnej powziął następującą uchwałę:"Do prawa pierwokupu (wykupu) przewidzianego w art. 30 i nast. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) mają - w zakresie nie uregulowanym odmiennie przez tę ustawę - zastosowanie przepisy art. 345 i nast. kodeksu zobowiązań oraz art. 45 i 46 prawa rzeczowego, a w szczególności:a) oświadczenie prezydium właściwej rady narodowej o wykonaniu przysługującego mu prawa pierwokupu (wykupu) wymaga zachowania formy aktu notarialnego;b) własność nieruchomości, w stosunku do której prezydium właściwej rady narodowej wykonuje prawo pierwokupu (wykupu), przechodzi na Skarb Państwa z chwilą, gdy powyższe oświadczenie doszło do sprzedawcy w taki sposób, że mógł on o nim powziąć wiadomość (art. 44 § 1 p.o.p.c.);c) jeżeli prezydium właściwej rady narodowej nie skorzystało z przysługującego mu prawa pierwokupu (wykupu), do przejścia własności nieruchomości na kupującego konieczne jest zawarcie przez niego i przez sprzedawcę bezwarunkowej umowy o przeniesienie własności albo uzyskanie orzeczenia sądowego stwierdzającego obowiązek zawarcia takiej umowy."Uzasadnienie faktyczneI.Zasadnicze pytanie zawarte we wniosku Ministra Sprawiedliwości zmierza do wyjaśnienia, czy do prawa pierwokupu (wykupu) przewidzianego w ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego, a więc - inaczej mówiąc - czy nabycie przez Państwo nieruchomości w trybie art. 30 i n. tej ustawy następuje w drodze cywilnoprawnej (w drodze czynności prawnej) czy też w drodze administracyjnej, tzn. na skutek samej uchwały prezydium odpowiedniej rady narodowej.Wbrew wysuwanym czasem w praktyce sugestiom, o których wspomniano we wniosku Ministra Sprawiedliwości, ten drugi pogląd nie znajduje oparcia w ustawie.Zgodnie z art. 351 kodeksu zobowiązań, jeżeli ustawa inaczej nie stanowi, przepisy tego kodeksu o umownym prawie pierwokupu stosuje się także w wypadkach, gdy prawo pierwokupu wynika z innych tytułów niż umowne. Przepisy kodeksu zobowiązań mają przeto zastosowanie do ustawowego prawa pierwokupu, przewidzianego bądź w zasadniczych ustawach z dziedziny prawa cywilnego (np. w art. 80 pr. rzecz.), bądź w ustawach szczególnych. Okoliczność zatem, że pierwokup, którego dotyczy niniejsza uchwała, ma charakter ustawowy i jest przewidziany w ustawie specjalnej, w żadnym razie nie przemawia przeciwko stosowaniu do tego pierwokupu przepisów prawa cywilnego.To samo wynika z analizy przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r., albowiem jej przepisy o pierwokupie przysługującym Państwu są ściśle zsynchronizowane z powołanym artykułem kodeksu zobowiązań. Skoro ustawodawca posługuje się terminologią z zakresu prawa cywilnego, mówiąc o "prawie pierwokupu" i o "cenie nabycia" a nie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie, to wyraźnie nawiązuje do instytucji znanej prawu cywilnemu. Imputowanie ustawodawcy, że pomimo użycia takich słów, mających od dawna ściśle określone znaczenie, myślał nie o kupnie, lecz o wywłaszczeniu, i nie o cenie, lecz o odszkodowaniu za wywłaszczenie, byłoby - bez przytoczenia szczególnie przekonywających argumentów - nie do przyjęcia. Bez takich argumentów nie można ustawodawcy przypisywać takiej beztroski w posługiwaniu się terminami technicznoprawnymi o ściśle oznaczonej treści. Przy założeniu, że w ustawie z 14 lipca 1961 r. chodzi o nabycie własności w trybie administracyjnym, niekonsekwentne byłoby też odróżnienie - obok prawa pierwokupu - prawa wykupu, o ile bowiem z punktu widzenia prawa cywilnego zachodzą pomiędzy tymi dwiema instytucjami zasadnicze różnice, o tyle z punktu widzenia administracyjnoprawnego różnice te nie mają żadnego znaczenia.Rozumowania powyższego nie podważa fakt, że w świetle art. 30 i nast. ustawy, o której mowa, do nabycia przez Państwo własności nieruchomości konieczne jest podjęcie przez prezydium właściwej rady narodowej odpowiedniej uchwały. Nie każdy bowiem akt administracyjny wywiera bezpośredni skutek w sferze praw obywateli. W szczególności wśród aktów administracyjnych można wyróżniać takie, które bezpośrednio nie powodują zmian w zakresie praw obywateli lub innych podmiotów niezależnych od organu wydającego akt administracyjny i dlatego nie są podporządkowane systemowi postępowania administracyjnego (akty wewnętrzne) oraz takie, które bezpośrednio ingerują w sferę prawnie chronionych interesów obywateli lub innych podmiotów i dlatego mogą być wydane dopiero po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania, ściśle oznaczonego w ustawie (akty zewnętrzne).W świetle powyższych uwag uchwały prezydium rad narodowych o skorzystaniu z prawa pierwokupu można by traktować jako przenoszące własność same przez się tylko o tyle, o ile zapadałyby one w postępowaniu administracyjnym, a więc z udziałem stron, przy odpowiednich gwarancjach proceduralnych i z możnością ich zaskarżenia. Jednakże ustawa takiego trybu postępowania nie przewiduje. Co więcej, nie wspomina w ogóle o decyzji administracyjnej, choć w innym miejscu tej samej ustawy - w art. 10 - wyraźnie tak stawia kwestię. Wskazuje to niedwuznacznie na to, że ustawodawca uchwał, o których mowa, nie traktuje jako aktów administracyjnych rodzących bezpośredni skutek prawny w stosunku do zainteresowanych właścicieli nabywców nieruchomości i osób pragnących nabyć ich nieruchomości. Jeżeli zaś tak, to uchwały te należy traktować wyłącznie jako wewnętrzną decyzję o skorzystaniu z prawa pierwokupu, które dla wywołania zamierzonego skutku muszą być dopiero wykonane we właściwy sposób, przewidziany w prawie cywilnym.Poglądowi temu nie przeczy okoliczność, że prawo pierwokupu normowane w wymienionej ustawie różni się w sposób istotny od pierwokupu unormowanego w kodeksie zobowiązań, gdyż - odmiennie aniżeli w myśl art. 348 § 1 tego kodeksu - warunki umowy pomiędzy zbywcą a Skarbem Państwa różnią się co do ceny od warunków umowy zawartej z kupującym (art. 34 i 37 ustawy z 14 lipca 1961 r.). Skoro bowiem ustawodawca te swoiste uprawnienie Państwa traktuje jako prawo pierwokupu, to tym samym nakazuje stosować do niego przepisy prawa cywilnego o pierwokupie. Uprawnienie to jest więc pierwokupem także w rozumieniu art. 345 i n. kod. zob.To co wyżej powiedziano, odnosi się także do przysługującego Skarbowi Państwa z mocy art. 36 wymienionej ustawy prawa wykupu, albowiem ustawa w przepisie tym zrównuje prawo pierwokupu z prawem wykupu. Prawo wykupu jest więc także - pomimo cech swoistych - prawem pierwokupu w rozumieniu kodeksu zobowiązań i innych ustaw cywilnych.Oczywiście stosowanie do prawa pierwokupu i prawa wykupu, przysługujących Skarbowi Państwa z mocy ustawy z 14 lipca 1961 roku, przepisów prawa cywilnego podlega ogólnym regułom określającym stosunek legis specialis do lex generalis. Oznacza to że przepisy ogólne o pierwokupie i o przeniesieniu własności mają zastosowanie do uprawnień Skarbu Państwa, o których mowa tylko o tyle, o ile co innego nie wynika z przepisów ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.II.Uznanie, że do prawa pierwokupu (wykupu) przewidzianego w art. 30 i nast. ustawy z 14 lipca 1961 roku mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego, rozstrzyga także wątpliwość sformułowaną we wniosku Ministra Sprawiedliwości pod lit. a). Jak to już wyjaśniono, uchwała prezydium właściwej rady narodowej o skorzystaniu z prawa pierwokupu (wykupu) stanowi jedynie wewnętrzną decyzję uprawnionego, natomiast wykonanie tego prawa odbywa się na zasadach ogólnych, tzn. przez doręczenie odpowiedniego oświadczenia sprzedawcy (art. 345 k.z.).Ogólne zasady decydują również o formie oświadczenia prezydium rady narodowej. Kwestia ta została wyjaśniona w uchwale składu 7 sędziów z dnia 7 listopada 1950 r. (C 162/50/OSN 1953 rok, poz. 6), w której Sąd Najwyższy m.in. wyjaśnił, że oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu wymaga w świetle przepisów prawa rzeczowego i kodeksu zobowiązań zachowania formy aktu notarialnego. Abstrahując od niektórych przesłanek uzasadnienia tej uchwały należy stwierdzić, że nie ma podstaw do kwestionowania zawartej w niej zasady prawnej, utrwalonej zresztą następnie w wieloletniej jednolitej praktyce. Jak o tym będzie mowa niżej w pkt III, oświadczenie uprawnionego o skorzystaniu z prawa pierwokupu ma skutek rzeczowy w tym sensie, że powoduje przeniesienie własności na osobę, która takie oświadczenie składa. Jeżeli zaś tak, to oświadczenie to musi być, jako składnik tej czynności prawnej, przybrane zgodnie z art. 46 pr. rzecz. w formę aktu notarialnego.III.Odpowiedź na pytanie zawarte w punkcie b) wniosku Ministra Sprawiedliwości wymaga przede wszystkim rozważenia, jaki skutek w świetle przepisów prawa rzeczowego i kodeksu zobowiązań ma oświadczenie osoby, której przysługuje prawo pierwokupu, o wykonaniu tego prawa, a mianowicie, czy powoduje przeniesienie na nią własności (skutek rozporządzający), czy też ma jedynie to znaczenie, że osoba ta wstępuje ściśle w prawa kupującego, tzn. staje się stroną umowy zobowiązującej do przeniesienia własności.Sformułowanie art. 348 § 1 k.z., który przewiduje, że przez wykonanie prawa pierwokupu przychodzi do skutku umowa sprzedaży między zobowiązanym a uprawnionym pod tymi samymi warunkami, pod jakimi zobowiązany zawarł umowę z osobą trzecią, mogłoby stanowić punkt oparcia dla tej drugiej wykładni. Jednakże wbrew temu sformułowaniu prawidłowa jest wykładnia pierwsza.W świetle przepisu art. 45 § 1 pr. rzecz., w myśl którego przeniesienie własności nieruchomości nie może nastąpić z zastrzeżeniem warunku lub terminu, sprzedawca i kupujący, zawierając umowę sprzedaży dotyczącą nieruchomości, co do której przysługuje innej osobie prawo pierwokupu, nie mogą - jak to się normalnie dzieje - zawrzeć równocześnie umowy sprzedaży i umowy przeniesienia własności, lecz muszą się ograniczyć do zawarcia umowy zobowiązującej do takiego przeniesienia na wypadek, gdy uprawniony nie skorzysta z prawa pierwokupu. To ograniczenie obowiązuje jednak tylko sprzedawcę i kupującego, któremu nie przysługuje prawo pierwokupu, a to ze względu na to, że inna osoba może przez wykonanie prawa pierwokupu unicestwić ich zamiary.Natomiast ograniczenie to nie odnosi się do stosunków pomiędzy sprzedawcą a osobą uprawnioną do pierwokupu. Z taką osobą sprzedawca może - a nawet, jeżeli się zdecydował na sprzedaż, ma obowiązek - zawrzeć od razu umowę przeniesienia własności pod tytułem sprzedaży. Istnieje więc zasadnicza różnica między umową: sprzedawca - kupujący a umową: sprzedawca - osoba, której przysługuje prawo pierwokupu. O ile pierwsza z tych umów musi być warunkowa, o tyle druga nie musi i nie może być warunkowa.W konsekwencji powyższego przeniesienie własności nieruchomości w wypadku tej drugiej umowy dochodzi do skutku z chwilą, gdy zbywca zostaje skutecznie powiadomiony o skorzystaniu przez uprawnionego z prawa pierwokupu, z tą bowiem chwilą istnieją już skuteczne oświadczenia obydwu stron: zbywcy - w zawiadomieniu o treści umowy zawartej z osobą trzecią oraz nabywcy - w oświadczeniu o skorzystaniu z prawa pierwokupu.W tych warunkach przepis art. 348 § 1 k.z. należy z przyczyn wyżej podanych, a więc przez korektywę wynikającą z wykładni logicznej rozumieć w tym sensie, że przez wykonanie prawa pierwokupu przychodzi do skutku między zobowiązanym a uprawnionym taka umowa, jaka by doszła między zobowiązanym a kupującym, gdyby uprawniony nie skorzystał z prawa pierwokupu.Przechodząc po tych rozważaniach ogólnych na grunt ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, należy stwierdzić, że nie zawiera ona przepisów specjalnych, jeśli chodzi o prawo pierwokupu przysługujące Skarbowi Państwa. Dlatego na pytanie postawione w punkcie b) wniosku Ministra Sprawiedliwości należy odpowiedzieć jak w sentencji proponowanej uchwały.IV.Jak już wyżej zaznaczono, ze względu na ograniczenie wynikające z art. 45 § 1 pr. rzecz., właściciel nieruchomości, co do której przysługuje określonej osobie prawo pierwokupu, nie może z osobą trzecią zawrzeć umowy o przeniesienie własności, lecz musi - jeżeli pragnie zbyć swą nieruchomość - ograniczyć się do zawarcia z tą osobą warunkowej umowy sprzedaży, zobowiązującej do przeniesienia własności. Jeżeli zaś tak, to w razie rezygnacji (wyraźnej lub wynikającej z bezskutecznego upływu terminu - art. 346 § 3 k.z.) uprawnionego z przysługującego mu prawa pierwokupu strony takiej umowy muszą - dla osiągnięcia zamierzonego celu gospodarczego - zawrzeć drugą umową, już bezwarunkową, rodzącą skutki rzeczowe w postaci przeniesienia własności. Te ogólne zasady odnoszą się także do stron, które zawierają umowę sprzedaży nieruchomości położonej na obszarach określonych w art. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r., przepisy bowiem tej ustawy również i pod tym względem szczególnych norm nie zawierają.Odmienny pogląd, tzn. przyjmujący, że w razie nieskorzystania przez prezydium właściwej rady narodowej z przysługującego mu pierwokupu własność nieruchomości przechodzi na kupującego automatycznie bez potrzeby zawierania umowy o przeniesienie własności, byłby uzasadniony tylko wtedy, gdyby się przyjęło, że przepis art. 31 wymienionej ustawy przewiduje wyjątek od reguły art. 45 § 1 pr. rzecz., a więc że sprzedawca i kupujący mogą od razu zawrzeć warunkową umowę przeniesienia własności nieruchomości, w stosunku do której przysługuje Państwu ustawowe prawo pierwokupu. Jednakże do takiej wykładni nie zachęca ani brzmienie art. 31, ani też cel tego przepisu oraz pozostałych przepisów o ustawowym prawie pierwokupu Skarbu Państwa. Przepisy te przyznają pewne przywileje Skarbowi Państwa, nic natomiast nie wskazuje na to, żeby ustawodawca zamierzał unormować w sposób specjalny stosunki między sprzedawcą a kupującym tylko dlatego, że chodzi o nieruchomości, które Państwo może nabyć w drodze realizacji ustawowego prawa pierwokupu. Nie ma zresztą żadnych racji, które by uzasadniały traktowanie tych osób odmiennie od osób zawierających umowy mające za przedmiot sprzedaż innych nieruchomości, co do których określonym osobom przysługuje prawo pierwokupu z innych tytułów.