III ARN 22/91

SentencjaSąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na decyzję Wojewody (...) w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczych na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 1991 r. IV SA 1042/90 uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.Uzasadnienie faktyczneJan S. zamieszkały w N.U. zwrócił się do Naczelnika Miasta i Gminy o wyrażenie zgody na zabudowanie budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi działki rolnej będącej jego własnością i na przekształcenie jej w działkę zagrodową. Podanie negatywnie zaopiniował dyrektor Zarządu Mazurskiego Parku Krajobrazowego, ponieważ działka jest położona w strefie ochronnej rzeki Krutyni na obszarze wspomnianego Parku. Negatywna była również opinia Wydziału Ochrony Środowiska, w Urzędzie Wojewódzkim, a pozytywnie zaopiniował wniosek strony Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego. Naczelnik Miasta i Gminy decyzją z 20 listopada 1989 r. odmówił wydania pozwolenia. Na skutek odwołania, decyzją z 22 stycznia 1990 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Wojewódzkiego w S., uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Decyzją z 16 marca 1990 r. Naczelnik Miasta i Gminy na podstawie szeregu opinii negatywnych odmówił pozwolenia na zabudowę gruntu. Decyzją organu odwoławczego z dnia 30 kwietnia 1990 r. uchylono również i tę decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 31 maja 1990 r. znów była odmowna, ze względu na konieczność ochrony terenu parku krajobrazowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z 24 lipca 1990 r., która to decyzja została przez Jana S. zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po rozpoznaniu sprawy w dniu 7 stycznia 1991 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z tejże daty uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu na to, że władcza ingerencja organu administracji w prawa i obowiązki jednostki może mieć miejsce tylko na podstawie prawnej o randze ustawy lub aktu wydanego w wykonaniu delegacji ustawowej. Temu wymaganiu wprawdzie odpowiada plan zagospodarowania przestrzennego, jednakie w rozpoznawanej sprawie nie ma w planie zagospodarowania przestrzennego postanowień mogących dawać podstawę do odmowy wydania pozwolenia na zamierzone zabudowanie działki rolnej, która to działka nie wchodzi w skład rezerwatu Krutynia. Takiej podstawy nie stanowi też przepis art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 z późn. zm.), bo jego brzmienie nie wyklucza budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych na obszarze parków krajobrazowych.Od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 27 maja 1991 r. rewizję nadzwyczajną złożył Prokurator Generalny, zarzucając rażące naruszenie prawa w szczególności art. 73 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 z późn. zm.), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i o oddalenie skargi Jana S.W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Prokurator Generalny wskazuje na to, że wyrok zawiera niesłuszną ocenę decyzji administracyjnych jako ogólnikowych i pozbawionych odpowiednich ustaleń i ocen.Sąd nie ustosunkował się do argumentów prawnych i merytorycznych kontrolowanych decyzji, co spowodowało naruszenie wspomnianych przepisów.Uzasadnienie prawneW rozpoznawanej sprawie Sąd Najwyższy zważył, co następuje:Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona i powinna być uwzględniona w pełnym zakresie.Zaskarżony wyrok formułuje w uzasadnieniu generalne stwierdzenia dotyczące podstaw prawnych władczej ingerencji administracyjnej w sferze praw i interesów jednostki, które są bardzo trafne i służą ochronie wartości ważnych pod względem prawnym i społecznym. W rozpoznanej sprawie, co uszło uwadze Sądu, ta reguła generalna co do konieczności legitymowania się konkretną podstawą prawną w postaci przepisu ustawowego lub wydanego w wykonaniu delegacji ustawowej w przypadku ingerencji władczej w sferę praw i obowiązków jednostki, znajdowała w pełnym zakresie zastosowanie w dacie orzekania. Wprawdzie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego gminy można było potraktować jako nie dość szczegółowe i kategoryczne w odniesieniu do przypadku ubiegania się o pozwolenie na budowę na działce rolnej graniczącej z korytem rzeki Krutyni z uwagi na to, że zachowywały należną przepisom prawnym określoną abstrakcyjność, ale jednak mając na uwadze to, że generalne zakazy ustanowione w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 z późn. zm.) powinny być uwzględnione - zgodnie z art. 73 ust. 3 tejże ustawy, "w planach zagospodarowania przestrzennego i w decyzjach organów administracji państwowej, ustalających lokalizację oraz miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanych", sama ocena treści planu zagospodarowania przestrzennego nie powinna była określać stanowiska sądu. Wszystkie szczegółowe argumenty, i to liczne, zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, uznane przecież za zasadne przez organ drugiej instancji, powinny były być poddane dokładnej analizie i ocenie na równi z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 73 ust. 3 traktuje iunctim planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzję organów administracyjnych jako instrumenty wdrożenia ustawowych zakazów wymienionych w art. 73 ust. 1, na co wskazuje spójnik "i" postawiony w przepisie pomiędzy planem a decyzją dotyczącą inwestycji budowlanych.W dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny istniały jednakże już dalsze bardzo szczegółowe zakazy wprowadzone na podstawie delegacji ustawowej. Otóż na podstawie przepisu art. 41 powoływanej już ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, wprost umocowującego do wprowadzenia przepisami prawa lokalnego zakazów lub nakazów koniecznych do ochrony terenów o walorach wypoczynkowych i krajobrazowych, Wojewoda S. rozporządzeniem nr 7/90 z 9 listopada 1990 r. w sprawie gospodarki przestrzennej w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dziennik Urzędowy Województwa S. 1990 nr 26 poz. 263; numer opatrzony datą wydania: 6 grudnia 1990 r.) w § 1 ust. 1 pkt 5 zakazał: "realizacji poza terenami zwartej zabudowy wsi nowego budownictwa zagrodowego (rolniczego), jednorodzinnego i mieszkalno-pensjonatowego". Przepisy rozporządzenia nr 7/90 weszły w życie od dnia 1 stycznia 1991 r. (par. 3). Podstawa do odmowy wydania pozwolenia na zabudowę zagrodową działki rolnej położonej poza obszarem zwartej zabudowy wsi nie tylko więc już wynika z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, lecz również z kategorycznego brzmienia przepisu prawa miejscowego wydanego w wykonaniu delegacji ustawowej. Potwierdza to zarzut rażącego naruszenia prawa przez zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok.