III ARN 9/82

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN A. Filcek (sprawozdawca).Sędziowie SN: J. Ignatowicz, J. Pietrzykowski.SentencjaSąd Najwyższy, z udziałem Prokuratora Prokuratury Generalnej PRL S. Rakowskiego, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Feliksa i Anny małżeństwa S. na decyzję Wojewody Gdańskiego z dnia 3.VII.1981 r. na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 9.XII.1981 r.oddalił rewizję nadzwyczajną.Uzasadnienie faktyczneDecyzją Naczelnika Miasta R. z dnia 4.V.1981 r. została wywłaszczona za odszkodowaniem w kwocie 5.108 zł nieruchomość Anny i Feliksa małżonków S. o powierzchni 473 m2, położona w R., zapisana w księdze wieczystej Kw 8682 prowadzonej przez PRN w W. i oznaczona ewidencyjnie jako działka nr 366/1.Po rozpoznaniu odwołania małżonków S. od powyższej decyzji Wojewoda G. utrzymał ją w mocy decyzją z dnia 3.VII.1981 r.Decyzję tę małżonkowie S. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionując wysokość przyznanego odszkodowania.Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, wyrokiem z dnia 9.XII.1981 r. stwierdził nieważność obu wymienionych wyżej decyzji w zakresie przyznanego odszkodowania.Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania bowiem było zarządzenie nr 18/74 Naczelnika Powiatu w W. z dnia 14.II.1974 r., które nie mogło obowiązywać, wobec nieogłoszenia jego w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej oraz wobec nieaktualności ustalonych w nim stawek za wywłaszczany grunt w świetle obowiązujących przepisów. Stosownie do art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) bowiem stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty określane są w trybie ust. 9 tego artykułu w nawiązaniu do aktualnie obowiązujących stawek stosowanych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Mają one zatem dla określania wysokości stawek wywłaszczeniowych charakter podstawowy i każda ich zmiana ma wpływ na wysokość stawek w postępowaniu wywłaszczeniowym. Ustalenie wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło przy zastosowaniu stawek wywłaszczeniowych określonych w zarządzeniu nr 18/74 Naczelnika b. Powiatu w W. wydanym na podstawie przepisów nie obowiązującego już w chwili wywłaszczenia zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 7, poz. 54), zastąpionego nowym zarządzeniem Ministra Rolnictwa w tym przedmiocie z dnia 25 lipca 1979 r. (M. P. Nr 19, poz. 114).Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucając mu rażące naruszenie art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b i ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi małżonków S.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Istotnie ustawa wywłaszczeniowa z dnia 12 marca 1958 r. nie ustala wprost wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty rolne oraz grunty miejskie (z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 8 ust. 1 lit. a), natomiast w art. 8 ust. 1 i 2 oraz w art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b odsyła do stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Do tych zatem stawek sięgać muszą właściwe organy administracji państwowej ustalając na podstawie art. 8 ust. 9 wysokość stawek odszkodowania obowiązujących przy wywłaszczaniu gruntów położonych na określonych obszarach, wymienionych w cytowanych przepisach. Powołana ustawa jednak zakreśla granice stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty. Mianowicie, odszkodowanie za grunty rolne ustala się według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości (art. 8 ust. 1), z tym zastrzeżeniem, że odszkodowanie może być wyższe w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania (art. 8 ust. 2). Odszkodowanie za grunt w mieście przekraczający obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego oraz w sytuacji (zachodzącej w niniejszej sprawie), gdy wywłaszczeniu podlega tylko część gruntu, a pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej, określa się najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej (art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b i pkt 3). W tych granicach właściwe organy administracji państwowej obowiązane są ustalić na określonych obszarach stawki odszkodowania za wywłaszczane grunty, z tym zastrzeżeniem, że w gospodarczo uzasadnionych przypadkach wojewoda może na określonych obszarach podwyższyć odszkodowanie za 1 m2 gruntu najwyżej do 10-krotnej stawki, odszkodowanie jednak nie może przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtują się w obrocie między rolnikami (art. 8 ust. 9). Tak więc obowiązujące stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty, objęte przytoczonymi wyżej przepisami, zależą nie tylko od wysokości stawek podstawowych, czyli przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, lecz także od zastosowanej na określonym obszarze przez właściwy organ administracji państwowej wielokrotności tych stawek. Takie elastyczne unormowanie trybu ustalania stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty podyktowane było z pewnością koniecznością zachowania adekwatności między wysokością tych stawek a wzrastającymi cenami gruntów w wolnym obrocie. Zbyt wielkie dysproporcje w tym zakresie spotykały się bowiem z dezaprobatą społeczną.W niniejszej sprawie odszkodowanie za wywłaszczony grunt obliczone zostało na podstawie stawek ustalonych decyzją nr 18/74 Naczelnika Powiatu w W. z dnia 14.II.1974 r. Przyjęte w powyższym zarządzeniu stawki - jak wynika z jego treści - nawiązywały do stawek podstawowych (wyjściowych) zawartych w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 39, poz. 217) powtórzonych w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. (M. P. Nr. 7, poz. 54). Dla gruntów w mieście R. (zarówno rolnych stanowiących własność osób, dla których rolnictwo nie jest wyłącznym źródłem utrzymania, jak też nierolnych) ustalono stawkę odszkodowania w wysokości 10,80 zł za 1 m2, czyli trzykrotną wysokość stawki podstawowej przewidzianej powołanym wyżej zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, do której odsyła art. 1 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wywłaszczeniowej. Tymczasem w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej (tj. w dniu 4.V.1981 r.) obowiązywały już nowe ceny sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych określone w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 19, poz. 114).Uznając z tego względu zaskarżoną decyzję w zakresie przyznanego odszkodowania za nieważną z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa Naczelny Sąd Administracyjny - jak trafnie wytknięto w rewizji nadzwyczajnej - nie zwrócił uwagi na okoliczność, że podwyżką cen sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych dokonaną powołanym wyżej zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. nie objęto mającej zastosowanie w niniejszej sprawie, jako podstawowej, stawki ustalonej dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, która to stawka pozostała w niezmniejszonej wysokości 3,60 zł za 1 m2. Okoliczność powyższa jednak - wbrew stanowisku wyrażonemu w rewizji nadzwyczajnej - nie uzasadnia wniosku, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany został z naruszeniem art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b i ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej. Należy bowiem uznać, że zarządzenie organów administracji terenowej ustalające stawki odszkodowania wydane w nawiązaniu do cen podstawowych przewidzianych w zarządzeniu Ministra Rolnictwa nie stanowiło od chwili uchylenia tego ostatniego zarządzenia podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone grunty niezależnie od tego, czy cena podstawowa określonego gruntu ulega podwyżce, czy też nie. Zgodność bowiem stawek ustalonych terenowym zarządzeniem z przepisami wyższego rzędu nie może być dziełem przypadku, a świadomej decyzji terenowego organu administracji państwowej. Ustalając obowiązujące stawki odszkodowania organ ten musi uwzględnić stawki podstawowe regulowane aktualnie obowiązującym zarządzeniem Ministra Rolnictwa, a także, mając na względzie ich adekwatność do cen rynkowych gruntu, zastosować ich odpowiednią wielokrotność. Przy postępującej zwyżce cen rynkowych gruntów nie można z góry zakładać, że zastosowana raz wielokrotność nie ulegnie podwyżce. Toteż zarządzenie terenowego organu administracji państwowej ustalając wysokość stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty mogłoby, po uchyleniu zarządzenia Ministra Rolnictwa, określając stawki wyjściowe, stanowić podstawę obliczenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej tylko wtedy, gdy niezależnie od niezmienionej stawki wyjściowej, przy ustalaniu stawek wywłaszczeniowych zastosowano najwyższą prawem przewidzianą wielokrotność, w ramach której terenowy organ obowiązany był ustalić te stawki (czyli pięciokrotność stawki wyjściowej stosownie do art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b i ust. 9 in principio ustawy wywłaszczeniowej). Wydanie nowego zarządzenia terenowego określającego wysokość stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty było tym bardziej konieczne, że w chwili wejścia w życie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych do ustalenia wysokości wspomnianych stawek był już uprawniony inny organ administracji państwowej, a mianowicie - zgodnie z § 2 pkt 15 lit. a i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatu, które przejmują wojewódzkie rady narodowe (Dz. U. Nr 17, poz. 94) - właściwy wojewoda, a w miastach stanowiących uprzednio powiaty (do których R. nie należy) ich prezydenci lub naczelnicy. Wojewoda zaś, jak już wyżej wspomniano, mógł zastosować nawet wyższą niż pięciokrotną wielokrotność stawki podstawowej.Skoro już z tej przyczyny zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to rewizja nadzwyczajna jako nie uzasadniona podlega oddaleniu (art. 421 § 1 k.p.c.) bez potrzeby ustosunkowania się do zarzutów odnoszących się do drugiej przesłanki zaskarżonego wyroku dotyczącej zaniechania ogłoszenia zarządzenia nr 18/ 74 Naczelnika Powiatu w W. z dnia 14.II.1974 r. o ustalaniu stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej.Na marginesie tych zarzutów wypada w każdym razie wskazać, że - wbrew poglądowi wyrażonemu w rewizji nadzwyczajnej - ustalenie w trybie art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej przez właściwy organ administracji państwowej wysokości stawek odszkodowania, jako adresowane do ogółu obywateli, nie ma charakteru aktu indywidualnego, a stanowi akt normatywny. Według zaś stanu prawnego (później zmienionego) obowiązującego w chwili wydania wymienionego zarządzenia Naczelnika Powiatu w W. podlegało ono ogłoszeniu w dzienniku wojewódzkiej rady narodowej, wprawdzie nie na podstawie powołanego przez Naczelny Sąd Administracyjny § 4 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. odnoszącego się do innej materii, mianowicie do zmiany przez naczelników gmin stawek cen obowiązujących przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, a na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz. U. Nr 8, poz. 47).