III CO 18/84

Skład orzekającyPrzewodniczący Kolegium: Sędzia SN J. Szachułowicz (spr.).Członkowie Kolegium: Sędziowie SN: M. Sychowicz, T. Żyznowski.Przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości: E. Mzyk.Przedstawiciel Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej: Zb. Abramowicz.Protokolant: M. Prusaczyk.Prokurator Prokuratury Generalnej PRL: S. Rakowski.SentencjaKolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 1985 r. na rozprawie sprawy z powództwa Andrzeja B. przeciwko Annie i Stanisławowi małż. Ż. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami administracji państwowej a Sądem Rejonowym w Sieradzu postanowiło orzec, że:żądanie uczestnika scalenia o wyrównanie różnic wartości w zamian za grunty i lasy posiadane przed scaleniem podlega rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym.Uzasadnienie faktyczneJak wynika z treści decyzji Wojewody z dnia 20 września 1982 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi na terenie tejże wsi, grunty o ogólnym obszarze 715,60 ha zostały poddane scaleniu przeprowadzonemu pod rządem ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13).Wspomniana zatwierdzająca decyzja Wojewody w pkt II stanowi: "zatwierdzić warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia zawarte w protokóle z dnia 29 lipca 1982 r.". Protokół ten w pkt 9 zawiera ustalenie, że wymienieni z imienia i nazwiska uczestnicy postępowania scaleniowego wypłacą w gotówce uczestnikowi B. Andrzejowi równowartość drzew sosnowych znajdujących się na działce Nr 265 i 78 należącej do B. przed scaleniem, które w wyniku scalenia częściowo przypadły innym rolnikom z tym, że wysokość należności pozostawiono oddzielnemu ustaleniu przez rzeczoznawcę powołanego do tego celu. Opinie takie zostały sporządzone i wyliczono w nich oddzielnie dla każdego zobowiązanego wysokość należności pieniężnej z tego tytułu.Zobowiązani uczestnicy postępowania poczynionymi ustaleniami w tym zakresie w protokole warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów nie kwestionowali tych ustaleń, lecz po sporządzeniu szacunku podnieśli zarzut bezpodstawnego zawyżania wartości drzewostanu.Uprawniony do zapłaty poszukiwał ochrony na drodze sądowej. Jednakże Sąd Rejonowy w S. rozstrzygał niejednolicie, gdyż jeden skład Sądu uwzględnił powództwo, a inny pozew odrzucił, uznając niedopuszczalność drogi sądowej do dochodzenia tego rodzaju roszczeń pieniężnych. Sąd Wojewódzki w S. oddalił zażalenie na odrzucenie pozwu i tym rozstrzygnięciem definitywnie przesądził niewłaściwość drogi sądowej do rozpoznania sprawy.Wojewódzkie Biuro Geodezji w S. zwróciło się do Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o wyjaśnienie, w jakim trybie powinna być dochodzona należność za drzewostan ustalona w protokole warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku przeprowadzonego postępowania scaleniowego.W odpowiedzi z dnia 30 stycznia 1983 r. zawarte jest stwierdzenie, że uprawniony rolnik może dochodzić swoich roszczeń jedynie na drodze sądowej.W ten sposób doszło do sporu negatywnego o właściwość między organami administracji państwowej a sądem.Uzasadnienie prawneKolegium Kompetencyjne Sądu Najwyższego rozpoznając niniejszy spór miało na uwadze, co następuje:Cel i przedmiot postępowania scaleniowego oraz metoda jego regulacji dają pełną podstawę do zakwalifikowania tego zakresu regulacji ustawowej do dziedziny prawa administracyjnego.Celem scalenia jest poprawa struktury obszarowej gospodarstw dla przyspieszenia rozwoju produkcji rolnej. Było ono wszczynane na podstawie decyzji administracyjnej, prowadzone władczo przez organ administracji państwowej, przy udziale opiniodawczym czynnika społecznego. Zatwierdzenie projektu scalenia następowało również w formie decyzji organu administracji państwowej i decyzja taka w zasadzie nie podlegała zaskarżeniu (art. 12 ust. 1 ustawy) z wyjątkiem określonym w art. 14 ustawy. Cały tok postępowania i decyzje mogły zapadać niezależnie od woli stron. Również wykonanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia dokonywał się w szczególnym trybie określonym wyłącznie w ustawie scaleniowej. Taka organizatorska działalność Państwa, regulująca władczo stosunki majątkowe jednostronnie i wiążąca uczestników postępowania, potwierdza administracyjny charakter ustawy scaleniowej, co jednocześnie przesądza o wyłączności drogi administracyjnej w zakresie pełnej realizacji przeprowadzonego scalenia. Na tym odcinku organy administracji państwowej mają zastrzeżoną wyłączność przedmiotową. Na gruncie praktyki ukształtowanej pod rządem ustawy o scaleniu i wymianie gruntów z 1968 r. rozliczenie dopłat następowało w protokole szacunku porównawczego gruntów i ich części składowych oraz w protokole warunków objęcia w posiadanie gruntów, wydzielonych w wyniku scalenia. W tym protokole winny być wymienione dopłaty pieniężne określone kwotowo. W decyzji zatwierdzającej projekt scalenia zamieszczono również warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, skutkiem czego ustalenia dotyczące dopłat zyskiwały rangę decyzji, gdyż wchodziły w skład jej treści. W rozważanej sprawie objętej sporem kompetencyjnym protokół warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia we wsi P. nie określał dopłat kwotowo, a zawierał wzmiankę, że dopłata za drzewostan zostanie ustalona na podstawie opinii szacunkowej rzeczoznawcy. Dlatego istnieją podstawy do przyjęcia, że mamy w tym przedmiocie do czynienia z decyzją administracyjną, lecz niezupełną, podobną do wyroku wstępnego, rozstrzygającego o roszczeniu co do samej zasady, pozostawiając do dalszego rozpoznania wysokość żądania (art. 318 kpc). Ponieważ składnik decyzji zatwierdzającej projekt scalenia nie wymienia wysokości dopłat, a cały tok postępowania scaleniowego ma charakter administracyjny, uzupełnienie tego braku winno również nastąpić w trybie administracyjnym. Skoro organ administracyjny w zakresie swojej przedmiotowej wyłączności nie orzekł o wysokości dopłat na rzecz uczestnika postępowania scaleniowego, nie oznacza to, aby dla osiągnięcia tego skutku otwierała się droga sądowa.Obecnie obowiązujący stan prawny w rozważonej materii jest jednoznaczny, gdyż przepis art. 24 ustawy scaleniowej z dnia 26 marca (Dz. U. Nr 11, poz. 80) wyraźnie stanowi, że decyzja o scaleniu gruntów poza wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego powinna określać sposób rozliczeń z tytułu dopłat.Tak określony przedmiotowy zakres decyzji stanowi wspomagający argument potwierdzający wyłączność drogi administracyjnej do rozstrzygnięcia o wspomnianych dopłatach.