III CRN 98/77

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN J. Majorowicz (sprawozdawca). Sędziowie SN: R. Czarnecki, H. Dąbrowski.SentencjaSąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy z powództwa Janusza K. przeciwko Skarbowi Państwa (Prezydentowi Miasta C.) o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego PRL od wyroku Sądu Wojewódzkiego w Częstochowie z dnia 19 listopada 1976 r.uchylił zaskarżony wyrok oraz wyrok Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 11.X.1976 r. i powództwo oddalił.Uzasadnienie faktyczneW pozwie wniesionym do Sądu Rejonowego w Częstochowie w dniu 13 maja 1976 r. powód Janusz K. żądał nakazania pozwanemu Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta C. przeniesienia na jego rzecz lokalu mieszkalnego nr 32, położonego w budynku nr 3 (dawniej 1a) przy ul. (...) w C., a składającego się z trzech izb, przedpokoju i łazienki, o łącznej powierzchni 46 m2, oraz oddania mu w wieczyste użytkowanie na okres 99 lat części nieruchomości o powierzchni 26 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr (...) rep. hip. 155 PBN w C.Pozwany Skarb Państwa powództwa nie uznał i wniósł o oddalenie roszczeń powoda. W odpowiedzi na pozew Skarb Państwa m.in. zarzucił, że roszczenie powoda nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, gdyż powód stale zamieszkuje w W. i nie wykazał chęci zmiany miejsca zamieszkania.Wyrokiem z dnia 2.XII.1976 r. Sąd Rejonowy w Częstochowie powództwo Janusza K. oddalił.Na skutek rewizji powoda Sąd Wojewódzki w Częstochowie jako rewizyjny wyrokiem z dnia 30.VII.1976 r. zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego w Częstochowie uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.Postanowieniem z dnia 2.VIII.1976 r. Sąd Wojewódzki w Częstochowie zabezpieczył powództwo Janusza K. przez zakazanie pozwanemu Skarbowi Państwa zbywania i przydzielania spornego lokalu nr 32 do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie.Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Rejonowy w Częstochowie wyrokiem z dnia 11.IX.1976 r. powództwo uwzględnił i zobowiązał Prezydenta Miasta C., działającego w imieniu pozwanego Skarbu Państwa, do złożenia oświadczenia woli w formie aktu notarialnego następującej treści:"Prezydent Miasta G. działający w imieniu Skarbu Państwa sprzedaje powodowi Januszowi K. odrębną własność lokalu mieszkalnego numer 32 położonego w C. przy ul. (...) nr 1a, składającego się z trzech izb, przedpokoju i łazienki o łącznej powierzchni użytkowej 45,95 m kw. za kwotę 68.112 zł, która została uiszczona, oraz oddaje nabywcy w użytkowanie wieczyste na 99 lat za roczną opłatą 103 zł płatną z góry na dzień 1 marca każdego roku 26/1000 części nieruchomości zapisanej w Księdze Wieczystej KW Nr 20411 PBN w C., na której znajduje się przedmiotowy budynek, wyrażając zgodę na wpis odrębnej własności lokalu i użytkowania wieczystego w księdze wieczystej na nabywcę, powód Janusz K. zaś oświadcza, że kupuje opisany wyżej lokal na ustalonych warunkach, zobowiązując się do ponoszenia rocznych kosztów eksploatacji i remontów bieżących lokalu w wysokości 1% wartości lokalu - 2.481,30 zł, kosztów remontów kapitalnych w wysokości 2% wartości lokalu - 1.240,65 zł oraz kosztów opalania lokalu w wysokości 131 zł miesięcznie - łącznie miesięcznie 441 zł - płatne z dołu do dnia 10 każdego miesiąca".Rewizję Skarbu Państwa od tego wyroku Sąd Wojewódzki w Częstochowie wyrokiem z dnia 19.XI.1976 r. oddalił, podzielając stanowisko Sądu Rejonowego.Wyrok Sądu Wojewódzkiego w Częstochowie z dnia 19.XI.1976 r. zaskarżył rewizją nadzwyczajną Prokurator Generalny PRL, wnosząc o uchylenie tego wyroku oraz wyroku Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 11.IX.1976 r. i o oddalenie powództwa.Skarżący zarzucił obu wymienionym wyżej wyrokom rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 2 § 3, art. 199 § 1, art. 369 pkt 1 k.p.c. w związku z art. 5, art. 135 i art. 232 k.c.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Stan faktyczny sprawy, wynikający z akt oraz z ustaleń Sądu Rejonowego w Częstochowie, przedstawia się następująco:Dom nr 3 (dawniej 1a) przy ul. (...) w C jest domem wielomieszkaniowym i najem lokalu w tym domu może nastąpić na podstawie prawomocnej decyzji o przydziale lokalu właściwego do spraw lokalowych organu administracji państwowej. Prawomocną decyzją wydziału Spraw Lokalowych b. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 20.XII.1954 r. Janowi K. przydzielony został w wymienionym domu lokal nr 32.Uprawnionym do wspólnego zamieszkania w przydzielonym lokalu byli: żona najemcy - Marta K. oraz ich syn Janusz K. (powód w niniejszej sprawie).W połowie 1966 r. Janusz K. opuścił C. i w dniu 15.VII. 1966 r. został wymeldowany z lokalu zajmowanego przez jego ojca.Dnia 19 maja 1974 r. zmarł w W. najemca lokalu Jan K. i w prawa najemcy tego lokalu weszła jego żona Marta K. (art. 17 d. prawa lokalowego), która zgłosiła gotowość nabycia od Skarbu Państwa zajmowanego lokalu.W uwzględnieniu wniosku Marty K. Wiceprezydent Miasta C. decyzją z dnia 22 czerwca 1974 r. nr G.K. II 023/1/74 - na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późniejszymi zmianami), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddaniem działek w użytkowanie wieczyste (tekst jednolity: Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9 z późn. zmianami) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120 z późniejszymi zmianami) - postanowił zbyć na rzecz wnioskodawczyni wymieniony lokal mieszkalny nr 32. Pismem z dnia 23 sierpnia 1974 r. nr ZG III 15b/94/74 Zarząd Gospodarki Terenowej Urzędu Miasta C. wezwał Martę K. do uiszczenia należności za zbyty lokal. Wnioskodawczyni Marta K. należność w kwocie 68.164, 50 zł przekazała do kasy Zarządu.Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w C. pismem z dnia 2 stycznia 1976 r. nr RZGT 15/3/87 skierowanym do Marty K. poinformował ją, że Państwowe Biuro Notarialne w C. odmówiło przygotowania aktu notarialnego na podstawie wyżej wymienionej decyzji Wiceprezydenta Miasta C. z dnia 22 czerwca 1974 r., a to z uwagi na nie uregulowany stan prawny nieruchomości przy ul. (...) nr 3 w C. Dnia 5 stycznia 1976 r. zmarła w Warszawie Marta K.Po śmierci Marty K. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia 29 marca 1976 r. nr RZGT III/15/10/76 na podstawie art. 135 k.p.a. uchylił w całości wyżej wymienioną decyzję Wiceprezydenta Miasta C. z dnia 22 czerwca 1974 r. w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 32 oraz polecił wypłacić spadkobiercom Marty K. kwotę 68.112 zł.Na skutek odwołania Janusza K., spadkobiercy Marty K., Urząd Wojewódzki w C. decyzją z dnia 19 czerwca 1976 r. nr GT-II8225/7/76 uchylił decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 29 marca 1976 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Decyzję swoją Urząd Wojewódzki w C. uzasadnił tym, że nabyte przez Martę K. prawa posiadają charakter praw osobistych, a w sytuacji gdy Marta K. zmarła w dniu 3 stycznia 1976 r., tj. przed zawarciem aktu notarialnego kupna-sprzedaży spornego lokalu mieszkalnego nr 32, sprawa zawarcia aktu notarialnego z Martą K. stała się bezprzedmiotowa.Powód swoje prawa do lokalu wywodzi z faktu, że najemcami lokalu byli jego rodzice, oraz z faktu, że zmarłej matce powoda przysługiwało prawo nabycia wyżej wymienionego lokalu mieszkalnego. Na tle tak sformułowanego żądania rozważenia wymaga w sprawie przede wszystkim charakter skutków prawnych wynikających z decyzji o sprzedaży, w szczególności czy decyzja ta rodzi jedynie skutki o charakterze administracyjnoprawnym, czy też cywilnoprawnym, a w związku z tym - czy decyzja organu administracji o oddaniu terenu państwowego w użytkowanie wieczyste z równoczesnym sprzedaniem przez Państwo lokalu mieszkalnego, jako odrębnej własności, rodzi dla adresata roszczenia cywilnoprawne o ustanowienie wieczystego użytkowania i o sprzedaż lokalu, które mogły być dochodzone przed sądem.Podstawowe przesłanki dopuszczalności sprzedaży lokali w domach wielomieszkaniowych, stanowiących własność Państwa, zostały określone w ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w brzmieniu ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 1969 r. Nr 22, poz. 159 i po dokonaniu zmian wprowadzonych przez ustawę z dnia 6 lipca 1972 r. o zmianie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 194) oraz przez ustawę z dnia 10 kwietnia 1974 r. prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84). Przepisy wykonawcze zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (jednolity tekst: Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9; zm.: Dz. U. z 1975 r. Nr 45, poz. 235) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120; zm.: Dz. U. z 1972 r. Nr 51, poz. 331).Z powołanych przepisów wynika, że zbywanie nieruchomości państwowych zawsze musi być poprzedzone prawomocną decyzją organów administracji państwowej o oddaniu terenu w wieczyste użytkowanie i o sprzedaży lokalu w domu wielomieszkaniowym. Prawomocna decyzja organów gospodarki komunalnej i mieszkaniowej przede wszystkim stwierdza, że nieruchomość zbywana jest na cele zgodne z ustawą oraz na rzecz osoby posiadającej uprawnienia do nabycia konkretnej nieruchomości. Trafnie podkreślono w rewizji nadzwyczajnej, że decyzja ta nie stwarza dla jej adresata uprawnienia zawarcia umowy, a dla organu administracyjnego, który ją wydał, obowiązku zawarcia umowy z adresatem decyzji. Jak wyżej zaznaczono, postępowanie związane z ustanowieniem użytkowania wieczystego oraz ze sprzedażą budynków lub lokali mieszkalnych stanowiących odrębne nieruchomości składa się z dwóch faz, należących do różnych trybów, przy czym faza pierwsza administracyjna, ma charakter przygotowawczy, zakończony wydaniem ostatecznej decyzji przez właściwy organ administracji.Wydanie tej decyzji oznacza, że organ administracji, reprezentujący Skarb Państwa jako właściciela terenu, budynków i lokali mieszkalnych, gotów jest zawrzeć umowę z określonym adresatem, która to umowa dopiero staje się źródłem stosunku cywilnego między stronami. Dla przyjęcia stanowiska, że decyzja ta jest źródłem stosunku cywilnoprawnego, trzeba by wyraźnego unormowania takiego jej charakteru i skutków przez przepisy prawa, jak np. wynika to z przepisów dotyczących zawierania umów między jednostkami gospodarki uspołecznionej (art. 397-404 k.c.). Przepisu takiego w odniesieniu do ustanowienia użytkowania wieczystego oraz sprzedaży przez Państwo budynków oraz lokali mieszkalnych ustawodawca nie wprowadził.Trudno również zgodzić się z poglądem, prezentowanym przez powoda w odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną, że mamy tutaj do czynienia ze stosunkiem prawnym, wykazującym pełną analogię do konstrukcji umowy przedwstępnej. Niezależnie bowiem od tego, że przy umowie przedwstępnej dochodzenie zawarcia umowy przyrzeczonej wynika z uprzednio zawartej umowy, w której jedna lub obie strony zobowiązały się do zawarcia oznaczonej umowy w określonym terminie, a nie z aktu administracyjnego, należy podkreślić, że prawo dochodzenia zawarcia takiej umowy zostało wyraźnie w przepisie art. 390 § 2 k.c. przewidziane. Trudno więc powoływać się na analogię w obu przeciwstawnych przypadkach.Z tych względów należy uznać, że z zasady, iż decyzja administracyjna stanowi konieczną przesłankę do zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego i sprzedaży domów lub lokali mieszkalnych, nie wynika dla osoby fizycznej, na którą decyzja opiewa, uprawnienie do dochodzenia w drodze sądowej zobowiązania Skarbu Państwa do zawarcia z nią umowy notarialnej.Decyzja taka bowiem nie jest skierowana na bezpośrednie wywołanie skutków prawnych, lecz jedynie, jak podkreślono wyżej stanowi końcowy etap fazy przygotowawczej.Takie stanowisko reprezentowane jest również w dotychczasowym orzecznictwie, m.in. w orzeczeniu SN z dnia 19.XII.1957 r. 4 CR 663/57 (RPEiS z 1959 r. nr 1) oraz w orzeczeniu z dnia 23.IV.1965 r. I CR 75/65 (OSPiKA z 1966 r. z. 7-8 poz. 167).Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że powód nie może wyprowadzić \żadnych uprawnień dla siebie również dlatego, że brak jest obecnie w ogóle decyzji organu administracji wobec jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego.Konieczną zaś przesłanką zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego i sprzedaży domów i lokali jest wydanie przez organ administracji ostatecznej decyzji w tym przedmiocie.Wreszcie, należy zauważyć, że powód jest stałym mieszkańcem Warszawy, zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni 38 m2.Z tych względów, uznając zarzuty Prokuratora Generalnego co do rażącego naruszenia przepisów art. 135 i 232 k.c. oraz przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159; zm.: Dz. U. z 1972 r. Nr 27 poz. 193 oraz Dz. U. z 1974 r. Nr 14, poz. 84) za zasadne, Sąd Najwyższy oba zaskarżone wyroki uchylił i powództwo oddalił.