III CZP 75/76

Skład orzekającyPrzewodniczący: Sędzia SN Z. Wasilkowska. Sędziowie SN: R. Czarnecki, Z. Masłowski (sprawozdawca).SentencjaSąd Najwyższy w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Urzędu Wojewódzkiego Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu w B. przeciwko Józefowi i Eleonorze K. o ustalenie nieważności umowy, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki w Białymstoku, postanowieniem z dnia 21 grudnia 1976 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"Czy nieważna jest (art. 58 k.c.) umowa kupna-sprzedaży sporządzona w przepisanej formie, mocą której Skarb Państwa przeniósł na osobę fizyczną własność działki budowlanej położonej na obszarze wsi, jeżeli nabywca tej działki nie odpowiada warunkom przewidzianym w § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 117) wydanego na podstawie art. 12 ust. 4 i art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (tekst jednolity: Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216)?"udzielił następującej odpowiedzi:Umowa kupna-sprzedaży sporządzona w przepisanej formie, mocą której Skarb Państwa przeniósł własność działki budowlanej położonej na obszarze wsi na osobę fizyczną, która nie odpowiada przesłankom przewidzianym w § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117), sama przez się nie jest nieważna, chyba że jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego lub z celami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (tekst jedn.: Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216). Uzasadnienie faktyczneDecyzją z dnia 1.IV.1975 r. naczelnik gminy zakwalifikował pozwanego na nabywcę działki budowlanej położonej na obszarze wsi, po czym notarialną umową sprzedaży Skarb Państwa przeniósł na pozwanego (i jego żonę) własność tej działki. Jednakże decyzją z dnia 13.III.1976 r. Urząd Wojewódzki uchylił wyżej wspomnianą decyzję. W następnie wszczętej sprawie z powództwa Skarbu Państwa Sąd Rejonowy po wypowiedzeniu poglądu, iż "wobec uchylenia decyzji Naczelnika Gminy (...) brak jest koniecznej przesłanki dla (...) przeniesienia własności nieruchomości", ustalił, że wyżej wspomniana notarialna umowa sprzedaży jest nieważna. Pozwani wnieśli od tego wyroku rewizję, a Sąd Wojewódzki przy jej rozpoznaniu przedstawił do rozstrzygnięcia podane na wstępie zagadnienie prawne.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Sąd Wojewódzki miał na względzie uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 25.IV.1965 r. III CO 12/64 (OSNCP 1964, poz. 244), zagadnienie prawne bowiem mogło wyłonić się tylko na tle założeń tej uchwały.Otóż art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (tekst jed.: Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216) stanowi, że Minister Rolnictwa określi zasady ustalania kandydatów na nabywców działek budowlanych na obszarach wsi oraz tryb ustalania tych kandydatów, tzn. określi osoby, które powinny być wyznaczone na kandydatów na nabywców tych działek (zasady ustalania) oraz kto i w jaki sposób będzie wyznaczał te osoby (tryb ustalania). Wynika to z powyższego, że art. 12 ust. 4 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi przewiduje określenie obowiązków organu administracji w zakresie postępowania, którego celem jest przygotowanie zawarcia umów kupna-sprzedaży działek budowlanych na obszarach wsi. Skoro zaś ani wspomniany przepis, ani żaden inny przepis powołanej ustawy nie określa osób, które nie mogą nabyć działek budowlanych na obszarach wsi, tzn. nie przewiduje ograniczenia praw podmiotowych osób w zakresie możliwości nabycia tych działek, to § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, mianowicie rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie (...) zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117), określa (w powiązaniu z § 7 tego rozporządzenia) obowiązki naczelnika gminy w zakresie wyznaczania (ustalania) kandydatów na nabywców działek budowlanych na obszarach wsi, natomiast nie zawiera ograniczenia praw podmiotowych kandydatów.Zgodnie z tym, że zarówno w art. 12 ust. 4 wyżej powołanej ustawy, jak i w § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego chodzi o określenie obowiązków naczelnika gminy, a zatem o przedmiot, który może być regulowany także aktami niższego rzędu, § 6 ust. 2 tego rozporządzenia głosi, że prezydium wojewódzkiej rady narodowej może rozszerzyć w drodze zarządzenia sprzedaż działek budowlanych na obszarach wsi na inne osoby niż wymienione w ust. 1. Skoro zaś normowanie praw podmiotowych może nastąpić tylko na podstawie ustawy lub być w niej przewidziane, nigdy zaś w drodze zarządzenia, a przedmiot § 6 ust. 1 rozporządzenia może być normowany w drodze zarządzenia, to z dyspozycji § 6 ust. 2 rozporządzenia wynika, że § 6 ust. 1 rozporządzenia nie zawiera ograniczenia praw podmiotowych.Naczelnik gminy powinien w drodze decyzji (§ 7 rozporządzenia) ustalić jako kandydatów na nabywców działek budowlanych na obszarach wsi te osoby, które odpowiadają warunkom przewidzianym w § 6 rozporządzenia, przy czym na bieg postępowania prowadzącego do tego ustalenia wspomniane osoby w zasadzie nie mają żadnego wpływu, nawet w razie zapadnięcia nieprawidłowej decyzji, z reguły osoby te są w dobrej wierze. Stąd naruszenie przez naczelnika gminy jego obowiązków określonych przez § 6 rozporządzenia nie dotyczy praw nabywcy działki budowlanej na obszarze wsi, nie uzasadnia więc nieważności notarialnej umowy kupna-sprzedaży przenoszącej własność takiej działki na tego nabywcę. Ponadto naruszenie § 6 rozporządzenia nie stanowi naruszenia ustawowego ograniczenia praw podmiotowych kandydatów na nabywców działek budowlanych i jako takie nie uzasadnia nieważności wspomnianej umowy.Jednakże w wypadku gdy kandydat na nabywcę działki budowlanej na obszarze wsi lub inna osoba działająca na jego korzyść wywiera wpływ na bieg postępowania i wskutek tego zapada decyzja naruszająca § 6 rozporządzenia, to notarialna umowa sprzedaży wspomnianej działki takiemu nabywcy może być sprzeczna z zasadami współżycia społecznego i z tego względu nieważna (art. 58 § 2 k.c.). Natomiast ukrywanie braku warunków przewidzianych w § 6 rozporządzenia lub przeinaczenie tych warunków nie uzasadnia nieważności umowy, lecz może stanowić przesłankę uchylenia się przez Skarb Państwa od skutków prawnych jego oświadczenia woli.W myśl art. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi budownictwo mieszkaniowe i gospodarcze oraz budownictwo usługowe i administracyjne na obszarach wsi może być realizowane na wyznaczonych terenach budowlanych. Powołany przepis określa rodzaje budownictwa realizowanego na podstawie tej ustawy. Stąd zadaniem i celem ustawy jest realizowanie wymienionych rodzajów budownictwa. W konsekwencji notarialna umowa nabycia działki budowlanej na obszarze wsi, określająca w swej treści inny cel niż wymienione rodzaje budownictwa, jest sprzeczna z celem ustawy, a przez to z nią samą i z tego względu nieważna (art. 58 § 1 k.c.).Powyższe rozważania prowadzą do udzielenia na przedstawione pytanie odpowiedzi jak w sentencji uchwały.