IV PR 2/83

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN S. Perestaj. Sędziowie SN: J. Myślicki, M. Rafacz-Krzyżanowska (sprawozdawca).SentencjaSąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy z powództwa Rady Pracowniczej Przedsiębiorstwa Budownictwa Rolniczego w N. przeciwko Wojewodzie Opolskiemu o uchylenie zarządzenia Wojewody Opolskiego w O. nr 32/83 z dnia 28.III.1983 r. na skutek rewizji strony pozwanej od wyroku Sądu Wojewódzkiego w Opolu z dnia 18 lipca 1983 r.zmienił pkt I zaskarżonego wyroku w ten sposób, że powództwo oddalił; uchylił też zawarty w pkt III obowiązek uiszczenia przez Wojewodę Opolskiego kwoty 1000 zł tytułem zwrotu wpisu; oddalił wniosek Wojewody Opolskiego o zwrot kosztów postępowania.Uzasadnienie faktyczneRada Pracownicza Przedsiębiorstwa Budownictwa Rolniczego w N. domagała się uchylenia zarządzenia Wojewody Opolskiego nr 32/83 z dnia 28.III.1983 r. w sprawie zmiany zarządzenia o utworzeniu Przedsiębiorstwa Budownictwa Rolniczego w N. Strona powodowa twierdziła, że wymienione zarządzenie - z jednej strony - ogranicza dotychczasowy zakres działania Przedsiębiorstwa, wyłączając z tego zakresu możliwość wykonywania robót budowlanych i remontowych na rzecz sektora nie uspołecznionego, z drugiej zaś - rozszerza zakres działania Przedsiębiorstwa o roboty na rzecz spółdzielni mieszkaniowych. Ponadto powód twierdził, że obowiązujące przepisy nie przewidują określenia terenu działania Przedsiębiorstwa, jak to czyni zarządzenie nr 32/83, a wreszcie § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 1970 r. Nr 28, poz. 225), który jest powołany jako podstawa prawna w zarządzeniu, nie upoważniał Wojewody Opolskiego do wprowadzenia zmian w pierwotnym zarządzeniu o powołaniu Przedsiębiorstwa.Sąd Wojewódzki zaskarżonym wyrokiem uchylił zarządzenie Wojewody Opolskiego nr 32/83 z dnia 28.III.1983 r., ustalając następujący stan faktyczny:Zarządzeniem nr 164 Ministra Rolnictwa z dnia 6 grudnia 1963 r. w sprawie zmiany, podporządkowania, nazwy i przedmiotu działania przedsiębiorstw zgrupowanych w Zjednoczeniu Budownictwa Rolniczego w O. ówczesnemu Zakładowi Budowlano-Remontowemu w N. nadano nazwę Przedsiębiorstwa Budownictwa Rolniczego w N. W tym samym zarządzeniu określono, że Przedsiębiorstwo wykonuje roboty budowlane i remontowe w budownictwie rolniczym i wiejskim oraz prowadzi inną działalność produkcyjno-usługową i pomocniczą na potrzeby własne. Jako zasięg działania Przedsiębiorstwa wskazano powiat N.Decyzją z dnia 31.III.1983 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej przekazał z dniem 1.VII.1982 r. nadzór nad Przedsiębiorstwem Budownictwa Rolniczego w N. Wojewodzie Opolskiemu, a Sąd Rejonowy na podstawie tej decyzji oraz protokołu przyjęcia wpisał Wojewodę Opolskiego jako organ założycielski.Wojewoda Opolski - powołując się na art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24, poz. 122) oraz na § 1 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 1970 r. Nr 28, poz. 225) wydał zarządzenie nr 32/83 z dnia 28.III.1983 r. o zmianie zarządzenia w sprawie utworzenia Przedsiębiorstwa Budownictwa Rolniczego w N. W zarządzeniu tym został określony obszar działania Przedsiębiorstwa przez wymienienie miast i gmin. W zakresie produkcji podstawowej Przedsiębiorstwo ma się zajmować: 1) budową obiektów inwentarskich i usługowo-produkcyjnych na rzecz uspołecznionego rolnictwa i gospodarki żywnościowej, 2) budową uspołecznionych obiektów mieszkalnych, usługowych, handlowych, oświaty i wychowania, służby zdrowia i opieki społecznej oraz użyteczności publicznej dla ośrodków wiejskich i obsługi inwentarza, 3) budową - w ramach potencjału wykonawczego - wielorodzinnych budynków mieszkalnych i obiektów towarzyszących na rzecz spółdzielni mieszkaniowych, 4) budową obiektów kubaturowych infrastruktury technicznej, lokalowych, kotłowni itp. związanych z realizacją zadań wymienionych w pkt 1-2, 5) wykonywaniem robót ziemnych i budowlanych pod przyłącza obiektów wymienionych w pkt 1-4, 6) wykonywaniem robót drogowych przy obiektach wymienionych w pkt 1-4.Przed wydaniem zarządzenia propozycje zmian były przedstawione Radzie Pracowniczej powodowego Przedsiębiorstwa, która wypowiedziała się co do nich negatywnie.Obecne zapotrzebowanie na działalność w zakresie budownictwa wiejskiego jest duże i jeszcze przez czas dłuższy potrzeby te nie będą zaspokojone przez istniejące przedsiębiorstwa. Na terenie woj. opolskiego około 30% potencjału budownictwa obsługującego wieś przypada na powodowe Przedsiębiorstwo, a pozostałe 70% wykonują zakłady remontowo-budowlane przy spółdzielniach kółek rolniczych, zakłady remontowo-budowlane przy spółdzielniach produkcyjnych oraz zakłady rzemieślniczo-budowlane.Na tle tak ustalonego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki doszedł do następujących wniosków:Na podstawie art. 67 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych akt utworzenia przedsiębiorstwa, wydany przed wejściem w życie ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, podlega przepisom ustawy o przedsiębiorstwach państwowych z 1981 r. Wprowadzenie przez organ założycielski zmian w zakresie przedmiotu działania przedsiębiorstwa jest możliwe tylko w sytuacji unormowanej w art. 49 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych oraz w § 18 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, a takie sytuacje nie mają miejsca w niniejszej sprawie. W innych wypadkach organowi założycielskiemu nie przysługuje prawo wprowadzenia do aktu o utworzeniu przedsiębiorstwa żadnych zmian wbrew woli Przedsiębiorstwa.Zdaniem Sądu Wojewódzkiego takie zmiany, i to wbrew woli Przedsiębiorstwa, wprowadza zarządzenie Wojewody Opolskiego nr 32/83 z dnia 28.III.1983 r. Budowanie bowiem obiektów na rzecz spółdzielni mieszkaniowych jest zmianą kierunku działania Przedsiębiorstwa. Taką też zmianą jest ograniczenie działalności Przedsiębiorstwa do sektora uspołecznionego. Sprzeczne jest też z obowiązującymi przepisami (art. 9 ust. 2 i art. 52 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych) określenie w wymienionym zarządzeniu obszaru działania Przedsiębiorstwa.Sąd Wojewódzki wyraził też zapatrywanie, że uprawnień do władczego wkraczania przez organ założycielski w sprawy Przedsiębiorstwa nie można dopatrywać się w ust. 4 § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów (tekst jedn.: Dz. U. z 1970 r. Nr 28, poz. 225). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego przepis ten, jako nie mający charakteru przepisu ustawowego, nie daje organowi założycielskiemu prawa władczego wkraczania w sprawy przedsiębiorstwa, wbrew przepisom ustawy o przedsiębiorstwach państwowych z 1981 r. Takiej podstawy nie daje również art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego (Dz. U. Nr 24, poz. 123). Wprawdzie w ust. 2 art. 25 mowa jest o tym, że właściwe organy obowiązane są do zasięgnięcia opinii rady pracowniczej przedsiębiorstwa w sprawach zmiany aktu o utworzeniu przedsiębiorstwa, to jednak Sąd Wojewódzki jest zdania, iż przepisu tego nie można rozpatrywać w oderwaniu od przepisów ustawy o przedsiębiorstwach państwowych z 1981 r., a analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że wymieniony art. 25 ust. 2 dotyczy sytuacji przewidzianej w § 18 rozporządzenia wykonawczego, tj. likwidacji przedsiębiorstwa.Wyrok ten zaskarżył Wojewoda Opolski, wnosząc o jego zmianę i oddalenie powództwa.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Istota zagadnienia sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ założycielski w ramach uprawnień przewidzianych w § 1 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 1970 r. Nr 28, poz. 225) uprawniony jest do wprowadzenia zmian w pierwotnym zarządzeniu o powołaniu przedsiębiorstwa państwowego. Takie zmiany, jak ustalił Sąd Wojewódzki, wprowadził Wojewoda Opolski zarządzeniem nr 32/83 z dnia 28.III.1983 r., skoro - odmiennie do pierwotnego zarządzenia nr 164 Ministra Rolnictwa z dnia 6 grudnia 1963 r. dotyczącego Przedsiębiorstwa Budownictwa Rolniczego w N. - został określony przedmiot działania Przedsiębiorstwa przez ograniczenie działalności Przedsiębiorstwa tylko do sektora uspołecznionego, podczas gdy w zarządzeniu nr 164 zlecono Przedsiębiorstwu wykonywanie robót budowlanych i remontowych w budownictwie rolniczym i wiejskim, a więc zarówno w sektorze uspołecznionym, jak również nie uspołecznionym. Ponadto odmiennie od zarządzenia nr 164 Wojewoda Opolski w zarządzeniu nr 32/83 z dnia 28.III.1983 r. określił terytorialny zasięg działania Przedsiębiorstwa Budownictwa Rolniczego w N.Sąd Wojewódzki reprezentuje pogląd, że wymieniony § 1 ust. 4 zarządzenia, jako nie mający charakteru przepisu ustawowego, nie daje prawa organowi założycielskiemu do władczego wkraczania w działalność przedsiębiorstwa poza te granice, na jakie zezwala ustawa o przedsiębiorstwach państwowych z 1981 r. i wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze. Z powyższym stanowiskiem nie zgadza się Wojewoda Opolski, dopatrując się w treści wspomnianego § 1 ust. 4 rozporządzenia upoważnienia organu założycielskiego do wprowadzenia zmian w akcie erekcyjnym Przedsiębiorstwa.W związku z powyższym trzeba stwierdzić, co następuje:Omawiane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 1970 r. Nr 28, poz. 225) dotyczy w § 1 ust. 1, 2 i 3 przekazywania przedsiębiorstw państwowych w drodze decyzji o zmianie podporządkowania przedsiębiorstwa innemu organowi administracji państwowej. Taka decyzja została wydana w niniejszej sprawie, gdyż Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, powołując się na § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r., przekazał z dniem 1.VII.1982 r. Przedsiębiorstwo Budownictwa Rolniczego w N., które dotychczas znajdowało się pod jego nadzorem, nadzorowi Wojewody Opolskiego. Skoro więc przekazanie powodowego Przedsiębiorstwa nadzorowi Wojewody Opolskiego nastąpiło w trybie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r., przeto zakres uprawnień organu przejmującego nadzór (Wojewoda Opolski) nad Przedsiębiorstwem normuje ust. 4 § 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym "organ przejmujący dokona odpowiednich zmian w zarządzeniu, na podstawie którego przedsiębiorstwo zostało utworzone".Brzmienie powołanego ust. 4 § 1 wskazuje, iż z mocy wymienionego przepisu organ przejmujący nadzór nad Przedsiębiorstwem, tzn. w konkretnym przypadku Wojewoda Opolski, uprawniony został do dokonania odpowiednich zmian w pierwotnym zarządzeniu, na podstawie którego Przedsiębiorstwo Budownictwa Rolniczego w N. zostało utworzone, czyli do dokonania zmian w zarządzeniu nr 164 Ministra Rolnictwa z dnia 6 grudnia 1963 r.Nie można się przy tym zgodzić ze stanowiskiem reprezentowanym przez Sąd Wojewódzki, które trafnie kwestionuje Wojewoda Opolski, że przepis ust. 4 § 1 rozporządzenia z dnia 4 października 1958 r., jako nie mający charakteru przepisu ustawowego, nie daje organowi sprawującemu nadzór nad Przedsiębiorstwem uprawnień do dokonywania zmian w działalności gospodarczej Przedsiębiorstwa. Przede wszystkim wspomniane rozporządzenie z dnia 4 października 1958 r. wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej, a zatem ma charakter równorzędny z ustawą. Ponadto z mocy § 66 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie wykonania ustawy o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 170) przepis § 1 rozporządzenia z dnia 4 października 1958 r. został utrzymany w mocy.W ten sposób rozporządzenie wykonawcze do ustawy o przedsiębiorstwach państwowych z 1981 r. utrzymało w mocy zapis pochodzący z 1958 r., który zezwala organowi przejmującemu przedsiębiorstwo na dokonanie odpowiednich zmian w akcie erekcyjnym, na podstawie którego przedsiębiorstwo zostało utworzone.Sformułowanie ust. 4 § 1, a w szczególności określenie "organ przejmujący dokona odpowiednich zmian", wskazuje, iż w zakresie tych zmian decyduje organ przejmujący nadzór nad przedsiębiorstwem, a zatem zmiany te mogą dotyczyć zarówno działalności gospodarczej przedsiębiorstwa, jak również jego terytorialnego zasięgu.Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony powodowej, iż zawarte we wspomnianym § 1 ust. 4 upoważnienie do dokonania odpowiednich zmian ogranicza się wyłącznie do zmiany nazwy organu sprawującego nadzór nad przedsiębiorstwem. Takiemu rozumowaniu przeczy dosłowne brzmienie § 1 ust. 4, a w szczególności posłużenie się w nim liczbą mnogą ("organ przejmujący dokona odpowiednich zmian", a nie "organ przejmujący dokona odpowiedniej zmiany"). Utrzymanie w mocy przez ustawodawstwo pochodzące z okresu reformy gospodarczej przepisu § 1 ust. 4 rozporządzenia z 1958 r. pozostaje w związku z zasadą wyrażoną w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego (Dz. U. Nr 24, poz. 123), który w sprawach dotyczących zmiany aktu o utworzeniu przedsiębiorstwa zobowiązuje właściwy organ do zasięgnięcia opinii rady pracowniczej przedsiębiorstwa, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.Pogląd Sądu Wojewódzkiego, że w omawianej sytuacji chodzi o likwidację przedsiębiorstwa, jest dowolny, skoro likwidacja przedsiębiorstwa polega na całkowitym zakończeniu jego działalności gospodarczej (§ 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. - Dz. U. Nr 31, poz. 170), w związku z czym nie ma potrzeby dokonywania zmian w akcie erekcyjnym przedsiębiorstwa, a decyzja o likwidacji przedsiębiorstwa stanowi podstawę do wykreślenia przedsiębiorstwa z rejestru (§ 51 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 listopada 1981 r. - Dz. U. Nr 31, poz. 170).Nie można odmówić racji poglądowi Sądu Wojewódzkiemu, że w związku z reformą gospodarczą organ założycielski ma prawo wkraczać w sferę działalności gospodarczej przedsiębiorstwa tylko w wypadkach przewidzianych przez obowiązujące przepisy. Takim przepisem jest wbrew mniemaniu Sądu Wojewódzkiego § 1 ust. 4 rozporządzenia z 1958 r., który w związku z przejęciem nadzoru nad przedsiębiorstwem przez inny organ administracji państwowej daje organowi przejmującemu nadzór prawo do dokonania odpowiednich zmian w akcie erekcyjnym przedsiębiorstwa.W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zgodnie z § 1 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 1970 r. Nr 28, poz. 225), który został utrzymany w mocy przez § 66 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie wykonania ustawy o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 170), organ przejmujący nadzór nad przedsiębiorstwem państwowym uprawniony jest do dokonania odpowiednich zmian w zarządzeniu, na podstawie którego przedsiębiorstwo zostało utworzone. O zakresie tych zmian decyduje organ przejmujący nadzór nad przedsiębiorstwem. Mogą one dotyczyć w szczególności przedmiotu działalności przedsiębiorstwa, jak również zasięgu terytorialnego tej działalności.W postępowaniu przed Sądem Najwyższym przedstawiciel rady pracowniczej Przedsiębiorstwa reprezentował dotychczas wyrażany pogląd, że Wojewoda Opolski, jako organ przejmujący nadzór nad Przedsiębiorstwem, usiłuje wkroczyć władczo w jego działalność gospodarczą. Przede wszystkim takie postępowanie Wojewody Opolskiego znajduje - jak wykazano - oparcie w obowiązujących przepisach i już z tego względu nie może być uznane za bezprawne. Ponadto - pomimo wprowadzenia wspomnianych zmian w akcie erekcyjnym Przedsiębiorstwa - nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby Przedsiębiorstwo mogło podjąć również działalność gospodarczą w dziedzinie przewidzianej w akcie o jego utworzeniu (art. 49 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych z 1981 r.). W ramach uprawnień organu założycielskiego nie mieści się też narzucenie Przedsiębiorstwu wykonania konkretnych robót budowlanych. O tym bowiem decyduje samo Przedsiębiorstwo, a nie jego organ założycielski.W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy, uznając zarzuty rewizji za uzasadnione, zmienił zaskarżony wyrok i powództwo oddalił.