II AZP 2/89

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski. Sędziowie SN: T. Bielecki, T. Bukowski, W. Łysakowski, J. Niejadlik, J. Szachułowicz (sprawozdawca), T. Żyznowski.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, E. Oborskiego, rozpoznał wniosek Prokuratora Generalnego PRL z dnia 31 stycznia 1989 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące zagadnienie prawne:"Czy za wykonane na koszt Państwa na gruntach państwowych, pozostających w użytkowaniu osoby fizycznej lub spółdzielni produkcyjnej, urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, podmioty te wnoszą na rzecz Państwa opłatę melioracyjną przewidzianą w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.)?"podjął uchwałę następującej treści:Koszty wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych poniesione na gruntach stanowiących własność Państwa ponosi właściciel tych gruntów niezależnie od tego, w czyim władaniu pozostają te grunty. Uzasadnienie faktyczneWątpliwości objęte pytaniem prawnym wyłoniły się w praktyce na tle ustalenia wzajemnej relacji art. 18 ust. 2 pkt 2 prawa wodnego do art. 92 i 93 tego prawa. Artykuł 92 ust. 1 prawa wodnego stanowi, że urządzenia melioracji wodnych podstawowych i drogi dojazdowe oraz urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa.Według ust. 2 tego przepisu wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na gruntach innych niż stanowiące własność Państwa należy do właścicieli tych gruntów, urządzenia takie mogą być wykonywane na koszt Państwa za zwrotem przez właścicieli części kosztów.Artykuł 93 ust. 1 prawa wodnego ustanawia drugą dalszą zasadę stanowiąc, że za wykonane na koszt Państwa urządzenia melioracji wodnych szczegółowych zainteresowani właściciele nieruchomości wnoszą na rzecz Państwa opłatę melioracyjną. W praktyce uważa się, że art. 18 ust. 2 pkt 2 prawa wodnego stanowiący, iż przepisy prawa wodnego odnoszące się do właścicieli stosuje się odpowiednio do posiadaczy, wywołuje w zakresie obowiązków ponoszenia opłat melioracyjnych taki skutek, że za wykonane urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa opłaty te ponoszą ich posiadacze samoistni, jak również posiadacze, których władanie gruntami opiera się na prawie użytkowania, dzierżawy lub najmu.Funkcję art. 18 ust. w pkt 2 upatruje się w celowym zamierzeniu ustawodawcy do bezpośredniego stosowania prawa wodnego do posiadaczy gruntów. Przykładem tej praktyki i zarysowanej tendencji wykładni przytoczonych przepisów prawa wodnego jest sprawa ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu [sygn. (...)]. Prokurator Generalny PRL zakwestionował zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię przepisów prawa wodnego, zmierzającą do obciążenia opłatami melioracyjnymi użytkowników zmeliorowanych gruntów państwowych. Zakwestionowanie to nastąpio w formie zgłoszenia wniosku o podjęcie uchwały udzielającej odpowiedzi na postawione pytanie prawne.Zdaniem Prokuratora Generalnego, wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu nie jest przekonywająca. Przewidziane w art. 18 ust. 2 prawa wodnego odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących właścicieli do posiadaczy gruntów odnosi się bowiem tylko do spraw nie uregulowanych odmiennie w tej ustawie. Dotyczy ono na przykład ponoszenia kosztów wykonania i utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych przez posiadaczy gruntów o nie uregulowanym stanie prawnym. Natomiast nie dotyczy kosztów wykonania i utrzymania takich urządzeń na gruntach stanowiących własność Państwa, gdy z mocy art. 92 ust. 1 prawa wolnego koszty ich wykonania i utrzymania ponosi zawsze Państwo, również wtedy, gdy grunty państwowe znajdują się w posiadaniu innych podmiotów.Tę myśl przewodnią decydująco wspiera treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 września 1976 r. w sprawie melioracji wodnych (Dz. U. Nr 31, poz. 182). W myśl tego przepisu opłaty melioracyjnej nie pobiera się za urządzenia znajdujące się na gruntach stanowiących własność Państwa oraz za urządzenia znajdujące się na gruntach pozostających w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych. Sformułowanie tego przepisu wykonawczego potwierdza dodatkowo wyraźnie zasadę wyrażoną w ustawie - prawo wodne, że Państwo na swoich gruntach zawsze ponosi ciężar kosztów przeprowadzonych melioracji wodnych szczegółowych, niezależnie od tego, kto użytkuje zmeliorowane grunty.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy rozważając przedstawioną do rozstrzygnięcia kwestię prawną miał na uwadze, co następuje:Przedstawiona i zakwestionowana wykładnia przepisów prawa wodnego ma swoje oparcie w istocie inwestycji melioracyjnych, których celem jest zwiększenie efektywności produkcji rolnej. W zasadzie każdy zmeliorowany grunt jest wartościowszym środkiem produkcji rolnej, od gruntu niezmeliorowanego. Urządzenia melioracyjne, czy to podstawowe czy szczegółowe, podnoszą sprawność produkcyjną gospodarstwa i korzyść z tego uzyskuje podmiot faktycznie gospodarujący gruntem, a nie właściciel.Stanowisko zasygnalizowanej praktyki jest odbiciem zasady: "kto czerpie zwiększone korzyści z inwestycji melioracyjnych, na tym ciąży obowiązek ponoszenia ich kosztów". Jednakże należy mieć na względzie, że melioracje są podejmowane nie w interesie indywidualnie określonych podmiotów, ale w interesie całej gospodarki narodowej w celu trwałego podniesienia produkcyjności ziemi jako dobra ogólnonarodowego. Stosownie do celu tego zadania ustawodawca w prawie wodnym ustanowił ściśle ustawowo określone zasady. Pierwsza z nich stanowi, że inwestycje melioracyjne bez względu na to, czy są to urządzenia podstawowe czy szczegółowe, są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Druga z nich, że koszty melioracji przeprowadzonych na gruntach stanowiących własność Państwa ponosi wyłącznie Państwo (art. 92 ust. 1 prawa wodnego).Przeprowadzone melioracje na gruntach innych niż stanowiące własność Państwa są częściowo pokrywane przez ich właścicieli, którzy wnoszą na rzecz Państwa opłatę melioracyjną (art. 92 ust. 2 i 93 ust. 1 prawa wodnego). Analiza przytoczonych przepisów daje podstawę do ścisłego rozgraniczenia gruntów, kiedy Państwo wyłącznie i w całości pokrywa wspomniane koszty i kiedy ponosi je Państwo łącznie z innymi podmiotami. W każdym zatem wypadku, gdy właścicielem gruntu jest Państwo, bez względu na to, kto na nim gospodaruje, koszty wykonania i utrzymania melioracji ponosi wyłącznie Państwo bez możliwości obciążenia nimi w formie opłat melioracyjnych innych podmiotów władających gruntami.Dlatego brak jest podstaw do przyjęcia poglądu, że Państwo ponosiłoby całość tych kosztów tylko wówczas, gdy jako właściciel jest jednocześnie podmiotem gospodarującym na gruncie. Treść art. 92 prawa wodnego nie daje podstawy do takiej wykładni. Tak więc zakres stosowania art. 18 ust. 2 pkt 2 prawa wodnego przy uwzględnieniu treści art. 92 i 93 tego prawa powinien być ujmowany zawężająco. Nie można bowiem zmieniać treści podstawowego przepisu za pomocą wykładni terminologicznej użytej w art. 18 ust. 2 pkt 2 i podstawić w zakresie stosunków uregulowanych w art. 92 ust. 1 prawa wodnego w miejsce Skarbu Państwa posiadacza gruntów państwowych.Z przytoczonych przyczyn udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.